閱讀 3837 次 淺談宏觀調(diào)控新形勢下如何加快政府投資項目建設(shè)

淺談宏觀調(diào)控新形勢下如何加快政府投資項目建設(shè)

劉洪

同濟(jì)大學(xué)土木工程學(xué)院，上海200092

    2007年以來，宏觀形勢發(fā)生了新的變化。投資需求膨脹不斷加大。在建和新上項目過多，投資擴(kuò)張意愿強烈；物價持續(xù)上漲：煤電油運緊張，資源約束矛盾突出。面對投資不斷增加，流動性過剩的宏觀形勢，中央及時采取積極的宏觀調(diào)控政策，一年內(nèi)先后l0次上調(diào)銀行準(zhǔn)備金率，6次上調(diào)銀行存貸款利率，執(zhí)行的貨幣政策也從適度從緊走向從緊，以此來防止過度投資和經(jīng)濟(jì)的大起大落。這為宏觀調(diào)控新敢下如何履行政府職能，推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會又好又快發(fā)展提出了新的更高的要求。

1、目前政府投資項目管理方面存在的問題

    1.1政府投資項目投融資方面

    融資結(jié)構(gòu)失衡。由于財政擔(dān)當(dāng)著“投資風(fēng)險最后負(fù)責(zé)人”的角色，造成直接融資渠道不暢，政府融資多依賴于間接融資．大眾化投資品種和投資渠道極少，融資結(jié)構(gòu)失衡。管理體制分散。地方政府融資時缺乏總量規(guī)劃、資金監(jiān)管系統(tǒng)及可行性論證，致使資金的使用效益低下。地方政府融資管理分散。融資決策主體、償還主體及投資失誤責(zé)任主體不明晰，出現(xiàn)問題最終風(fēng)險還是由政府最后埋單。

    融資成本偏高。由于商業(yè)銀行的貸款由于受期限要求以及嚴(yán)格的條件約束，造成貸款的成本較高；對于民營企業(yè)等社會資金的投人，由于公用設(shè)施建設(shè)項目的公益性特點和民營企業(yè)資金實力的限制，短期內(nèi)難有大的作為。

    1.2在成本管理方面

    1.2.1在項目確定，準(zhǔn)備階段，科學(xué)決策不夠。領(lǐng)導(dǎo)對政府投資項目設(shè)計方案的比選，對美學(xué)、功能決策多，對技術(shù)、經(jīng)濟(jì)決策少。超概(預(yù))算投資較為普遍。建設(shè)單位為爭取項目立項、少繳規(guī)費，采取少報投資額，而在項目實施過程中擅自提高裝飾標(biāo)準(zhǔn)。設(shè)計過于保守。部分建設(shè)單位，將工程項目委托給資質(zhì)等級較低的設(shè)計單位設(shè)計，造成設(shè)計保守，增加工程項目的材料耗用量。招標(biāo)投標(biāo)不夠完善。施工企業(yè)之間互相出借法人營業(yè)執(zhí)照、資質(zhì)證書投標(biāo)的現(xiàn)象還比較普遍。合同管理和簽訂不夠規(guī)范。部分建設(shè)單位在合同簽訂前不認(rèn)真研究合同條款，給今后辦理竣工決算和結(jié)算留下隱患。

    1.2.2在項目施工階段。材料價格信息失靈。建設(shè)單位自供材料、指定材料比較普遍。工程造價不實。施工單位大多采用多計工程量、高套定額、重復(fù)編列子目、高算材料價格、中標(biāo)后再設(shè)法通過變更增加工程量及簽證索賠等手段來增加工程造價�，F(xiàn)場簽證內(nèi)容失實。現(xiàn)場簽證資料不齊全，內(nèi)容表達(dá)不清楚，沒有具體的變更部位、變更原因、變更項目、變更數(shù)量、技術(shù)處理意見，少數(shù)簽證把不屬于簽證范疇的內(nèi)容列入簽證參與工程結(jié)算。

    1.2.3在項目結(jié)算階段。工程竣工初步驗收合格后，未經(jīng)審計，同施工企業(yè)辦理工程財務(wù)決算，有的建設(shè)單位擅自委托中介機(jī)構(gòu)對政府投資項目實施審計，造成政府資金和國有資產(chǎn)的流失。有的政府投資項目建設(shè)單位擅自委托中介機(jī)構(gòu)審計，由于缺乏國家審計機(jī)關(guān)強有力的監(jiān)督，致使工程竣工結(jié)算“水份”沒有擠干。

2、進(jìn)一步完善政府投資項目管理的有關(guān)建議

    在穩(wěn)健的財政政策和從緊的貨幣政策的新形勢下，如何繼續(xù)發(fā)揮政府投資項目在經(jīng)濟(jì)社會建設(shè)中的推動作用，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)又好又快地發(fā)展?筆者以為，要從兩個方面進(jìn)行深入地研究和探索。一要做好“開源”這篇文章。進(jìn)一步深化政府投融制體制改革，實施財政資金引導(dǎo)、稅收返還、以獎代補等激勵機(jī)制，降低民間資本準(zhǔn)人門檻。引導(dǎo)更多的社會資本進(jìn)入公共工程領(lǐng)域，彌補政府可用財力不足與政府投資項目不斷擴(kuò)大之間的矛盾。二要做好“節(jié)流”這篇文章。進(jìn)一步建立健全政府投資項目的決策管理機(jī)制，不斷加強政府投資項目招投標(biāo)管理、造價管理的研究，壓縮項目建設(shè)成本。

    2.1進(jìn)一步深化政府投融資體制改革

    發(fā)揮市場機(jī)制在經(jīng)濟(jì)活動的調(diào)節(jié)作用，發(fā)揮政府的政策優(yōu)勢，吸引民間資本參與政府投資工程。逐步建立投資主體自主決策、銀行獨立審貸、融資方式多樣、中介服務(wù)規(guī)范、政府宏觀調(diào)控有力的新型投融資體制。

    實行公共服務(wù)項目公示制。政府公益性投資項目的服務(wù)對象是全社會特別是普通民眾，因此，必須保持充分的信息披露，依靠廣大人民群眾的監(jiān)督提高政府投資效益。通過定期不定期向社會公示公共項目的有關(guān)信息，包括建設(shè)項目的投資規(guī)模、負(fù)債規(guī)模和成本、償債計劃、用工情況等等，并且舉行有關(guān)的聽證會，以便社會各界判斷與監(jiān)督政府的投資的可行性。

    實行公共服務(wù)合同承包制。將政府部門提供的某些公共服務(wù)推向市場。向民營企業(yè)招標(biāo)承包，中標(biāo)單位按中標(biāo)合同提供公共服務(wù)并收取報酬。同時，民營企業(yè)按照政府的要求建設(shè)了醫(yī)院、學(xué)校、街道照明等公共設(shè)施后，政府可以根據(jù)合同要求分期支付租金和維護(hù)管理費的形式，從而將財政支出由單年度全額支付轉(zhuǎn)換為將來多年度的平衡支付，進(jìn)一步分散投資風(fēng)險。

    通過特許經(jīng)營權(quán)等方式吸引民間投資。在項目建成之前或之后，通過BOT(建設(shè)一運營一移交)、BT(建設(shè)一移交)等方式向民問資本轉(zhuǎn)讓全部或部分經(jīng)營權(quán)，分解政府的投資經(jīng)營的負(fù)擔(dān)。政府可以與項目法人簽訂特許經(jīng)營協(xié)議，并賦予一定期限內(nèi)排他性的特許經(jīng)營權(quán)，明確雙方的責(zé)任及風(fēng)瞼分擔(dān)，將社會事業(yè)的融資、設(shè)計、建設(shè)、運營、維護(hù)和管理的全部或部分業(yè)務(wù)委托給企業(yè)，通過向消費者收費來收回成本和追求一定回報。

    利用投資補助等方式支持民間投資。對于那些由政府定價收費。但是收費不足以回收投資和實現(xiàn)合理利潤的，不足部分應(yīng)由政府部門提供補貼。如買際收益低于投資成本的醫(yī)院、學(xué)校、文化事業(yè)單位與社會福利部門，政府可以按花錢買服務(wù)的形式。確保投資單位有合理回報，或以財政撥補和社會公眾合理承擔(dān)相結(jié)合的原則，給項目經(jīng)營單位貼補一定經(jīng)營費用，也可以在建設(shè)期內(nèi)一次性補貼投資費用，從而使得社會力量能夠借助于政府補貼使投資收益至少達(dá)刊盈虧平衡點。

    通過貼息貸款支持民問投資。對于投資回收期長、規(guī)模較大的基礎(chǔ)設(shè)施的融資，政策性貸款可長期穩(wěn)定地提供資金支持。對于承擔(dān)公共負(fù)擔(dān)、社會效益好的基礎(chǔ)項目來說，一般商業(yè)性貸款的成本往往難以承受。通過政府貼息等方式形成的政策性貸款就可以彌補這方面的缺陷。

    2.2加強政府投資項目成本控制

    2.2.1加強決策階段成本控制

    建立和完善群眾參與、專家咨詢和集體決策相結(jié)合的決策機(jī)制和制度，健全決策規(guī)則，規(guī)范決策程序，強億決策責(zé)任，減少決策失誤，防止濫用權(quán)力滋生腐敗。對基礎(chǔ)建設(shè)項目、大型項目等宜采用專家型決策模式；社會公眾比較熟悉，與人民群眾息息相關(guān)的建設(shè)項目，可將決策權(quán)交給社會公眾，采用公眾型決策模式；對與公眾利益關(guān)系不大、直接關(guān)系到政府部門利益的建設(shè)項目，可由政府自主決策；對專業(yè)性強、自主論證成本比較高的特殊項目，可引人市場機(jī)制，采用商業(yè)中介型決策模式；對政府不進(jìn)行直接經(jīng)營，而只負(fù)責(zé)核準(zhǔn)的盈利性項目，特別是政府投資項目棱準(zhǔn)目錄規(guī)定的建設(shè)項目�？刹捎檬跈�(quán)經(jīng)營型決策模式。

    2.2.2加強項目設(shè)計階段成本控制

    推行設(shè)計招標(biāo)。積極推行建筑方案與經(jīng)濟(jì)方案相結(jié)合的設(shè)計招標(biāo)方法，盡量將工程主體及配套建設(shè)放在一起進(jìn)行招標(biāo)，采用多家競標(biāo)，組織有關(guān)專家綜合評比，擇優(yōu)選出設(shè)計單位。推行限額設(shè)計。按批準(zhǔn)的投資估算控制初步設(shè)計，按批準(zhǔn)的初步設(shè)計總概算控制施工圖設(shè)計。將上一階最設(shè)計審定的投資額和工程量先行分解到各專業(yè)，然后再分解到各單位工程和分部工程，各專業(yè)在保證使用功能的前提下，按照分配的投資限額控制設(shè)計。

    2.2.3加強招投標(biāo)階段成本控制

    嚴(yán)格禁止在投資項目招標(biāo)中肢解工程規(guī)避招標(biāo)、控制信息限制投標(biāo)、設(shè)置障礙排斥他人、假借資質(zhì)參與競爭、暗中勾結(jié)泄露標(biāo)底、簽訂合同偷粱換柱、轉(zhuǎn)包和違法分包、違規(guī)變更設(shè)計等問題，推動招投標(biāo)活動規(guī)范運作。

    2.2.4加強合同管理階段成本控制

    合同文本選擇階段。對于建設(shè)規(guī)模不大、技術(shù)不太復(fù)雜、工期較短、施工圖完備的工程，總價應(yīng)一次包死。技術(shù)復(fù)雜、建設(shè)規(guī)模大、跨年度的工程，合同管理中宜采用國際通用的FIDIC合同文件或建設(shè)行業(yè)主管部門制定的合同范本，明確控制工程造價的具體條款，規(guī)范簽訂合同各方的權(quán)利、義務(wù)和職責(zé)。加強對材料市場及施工工藝價格的調(diào)查與研究，建立價格信息網(wǎng)絡(luò)，保持信息渠道的暢通，及時準(zhǔn)確地把握不同地區(qū)及不同規(guī)格的材料、半成品的價格信息，保證可隨時隨地地調(diào)用及監(jiān)督，做到資源共享。

    2.2.5加強施工階段成本控制

    嚴(yán)把簽證關(guān)，及時組織現(xiàn)場集中簽證，防止無中生有或以少報多；細(xì)審計量支付文件，應(yīng)如實描述和計算尺寸、部位和數(shù)量：準(zhǔn)確套用工程定額或工程量清單，少留活口，以防結(jié)算時模糊不清。所有工程量簽證必須在質(zhì)量驗收合格后由業(yè)主、咨詢、監(jiān)理、施工、設(shè)計、勘察等有關(guān)人員實地量測后現(xiàn)場集中簽證，任何人不得補簽、不得無故拒簽，同時規(guī)定必須是實際完成且驗收、簽證資料齊全的項目才能得到計量和支付。嚴(yán)格控制工程變更，對需增加投資的變更，必須充分論證變更的必要性并認(rèn)真做好造價分析。工程變更均由監(jiān)理、咨詢初審變更意向并估算造價后報業(yè)主，再由業(yè)主召集財政、財務(wù)總監(jiān)、審計、監(jiān)察等部門會議研究決定。最后由設(shè)計單位按會議紀(jì)要進(jìn)行變更設(shè)計，監(jiān)理工程師根據(jù)設(shè)計圖簽發(fā)變更指令后，按工程合同的要求實施并驗收、計量。

    2.2.6加強竣工結(jié)算階段成本控制

    嚴(yán)格按竣工圖紙及有效的設(shè)計變更，有效的現(xiàn)場簽證進(jìn)行工程結(jié)算，凡未有業(yè)主、設(shè)計、代建、監(jiān)理單位蓋章簽認(rèn)的設(shè)計變更通知單不列入結(jié)算范圍，段有業(yè)主、代建、監(jiān)理簽認(rèn)的現(xiàn)場簽證單不能列入結(jié)算范圍，不能人為地進(jìn)行結(jié)算，避免“少結(jié)”或“多結(jié)”。核對工程施工合同，嚴(yán)格執(zhí)行施工合同約定的計價原則及計費方法，若發(fā)生工程項目清單漏項，應(yīng)提請業(yè)主審查同意并簽證。對黥蔽工程驗收記錄必須兩人以上簽證，手續(xù)完整，原始資料齊全，工程量與竣工圖一致的方可列入結(jié)算范圍。

參考文獻(xiàn)

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【4】尹貽林，政府投貴項目管理模式研究【M】．南開大學(xué)出版社,2002．12．

(本文來源：陜西省土木建筑學(xué)會  文徑網(wǎng)絡(luò)：溫紅娟  劉紅娟  尹維維 編輯 文徑 審核)