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廈門某舊村改造項(xiàng)目代建工程工作探討

彭勇

(廈門禾山建設(shè)發(fā)展有限公司361000)

    “代建制”，是指政府通過(guò)招標(biāo)等方式，選擇專業(yè)化的項(xiàng)目管理單位(代建單位)，負(fù)責(zé)項(xiàng)目的投資管理和建設(shè)實(shí)施的組織工作，嚴(yán)格控制項(xiàng)目投資、質(zhì)量和工期，項(xiàng)目建成后交付使用單位的制度。代建期間，代建單位按照合同約定代行項(xiàng)目建設(shè)的投資主體職責(zé)。當(dāng)前在政府投資建設(shè)的公益性項(xiàng)目中，我國(guó)一直采取行政部門組建基建指揮部(辦公室)的方式來(lái)組織建設(shè)，這種方式被稱為“項(xiàng)目開了搭班子，工程完了散攤子”、“只有一次教訓(xùn)，沒有二次經(jīng)驗(yàn)”，致使投資失控、工期拖延、質(zhì)量不保等現(xiàn)象屢有發(fā)生。如項(xiàng)目使用單位經(jīng)常為了使用功能的增加而隨意更改設(shè)計(jì)，再向政府申請(qǐng)追加投資，結(jié)果不斷突破投資概算。

    政府“投資、建設(shè)、管理、使用”四位一體，在整個(gè)項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中缺乏很好的過(guò)程控制，在法律層次上也缺乏追究責(zé)任的效力，項(xiàng)目使用單位、施工承包單位和監(jiān)理單位等項(xiàng)目參與方都成了超投資、超標(biāo)準(zhǔn)的受益者，腐敗現(xiàn)象難免出現(xiàn)。因此，必須對(duì)政府投資工程建設(shè)組織實(shí)施方式進(jìn)行體制創(chuàng)新和流程再造，這是整頓和規(guī)范市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序的一項(xiàng)治本之策，是保證工程質(zhì)量、提高投資效益的重要措施，也是轉(zhuǎn)變政府職能的客觀要求，更是從源頭上遏制腐敗、減少行政成本和提高效率的重要保障。

    代建制模式源于廈門。從1993年開始，廈門市在深化工程建設(shè)管理體制改革的過(guò)程中，針對(duì)市級(jí)財(cái)政性投融資社會(huì)事業(yè)建設(shè)項(xiàng)目管理中“建設(shè)、監(jiān)管、使用”多位一體的弊端，以及由此導(dǎo)致的工程項(xiàng)目難以依法建設(shè)、工程建設(shè)管理水平低下和貪污腐敗等問(wèn)題，通過(guò)采用招標(biāo)或直接委托等方式，將一些基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)公益性的政府投資項(xiàng)目委托給一些有實(shí)力的專業(yè)公司，由這些公司代替業(yè)主對(duì)項(xiàng)目實(shí)施建設(shè)，并在改革中不斷對(duì)這種方法加以完善，逐步發(fā)展成為了現(xiàn)在的項(xiàng)目代建制度。2001年7月，廈門市開始在重點(diǎn)工程建設(shè)項(xiàng)自上全面實(shí)施項(xiàng)目代建制，制定了《廈門市重點(diǎn)工程建設(shè)項(xiàng)目代建管理暫行辦法》。2002年3月開始在土建投資總額1500萬(wàn)元以上的市級(jí)財(cái)政性投融資建設(shè)的社會(huì)公益性工程項(xiàng)目中實(shí)施項(xiàng)目代建制度，制定了《廈門市市級(jí)財(cái)政性投融資社會(huì)事業(yè)建設(shè)項(xiàng)目代建管理試行辦法》。

    與現(xiàn)行政府投資項(xiàng)目管理體制相比，“代建制”具有明顯的優(yōu)勢(shì)。項(xiàng)目管理水平和工作效率大幅提高。本文結(jié)合筆者對(duì)廈門枋湖一后埔片區(qū)舊村改造項(xiàng)目代建工程工作經(jīng)驗(yàn)，談?wù)勼w會(huì)。

一、工程概況

    枋湖一后埔片區(qū)舊村改造項(xiàng)目是湖里區(qū)近期城市改造的重點(diǎn)項(xiàng)目。安置房建設(shè)是整個(gè)舊村改造系統(tǒng)工程中最重要的一環(huán)，安置房建設(shè)品質(zhì)的好與壞決定著舊村改造的成與敗。蔡坑安置房地塊位于廈門市湖里區(qū)縣黃路以西，枋湖東路以東，地塊呈類長(zhǎng)方形。東西長(zhǎng)度約316m，南北寬度約96m，總用地面積30131．124m2南面為老人療養(yǎng)院和安居工程，達(dá)嘉馨園等。

    建設(shè)目標(biāo)為了滿足被安置用戶的要求，滿足被征地農(nóng)民生活和發(fā)展需要，使村民生活質(zhì)量有提升，長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)有保障。首先，按用戶提供的戶型配比要求設(shè)計(jì)，以小戶型為主，出租、自住兩相宜。其次，提供給安置戶足夠的商業(yè)安置房，創(chuàng)造舒適的購(gòu)物環(huán)境，為村民的生產(chǎn)發(fā)展和日常生活提供良好物質(zhì)基礎(chǔ)。由廈門市某區(qū)發(fā)改委與代建單位簽訂委托代建合同；委托人與使用人、代建人三方簽訂項(xiàng)目代建期間的合作協(xié)議，項(xiàng)目建成后用于解決枋湖一后埔片區(qū)舊村改造項(xiàng)目的拆遷安置問(wèn)題。剩余安置房源由市建設(shè)局統(tǒng)一安置與管理。

    該項(xiàng)目是政府投資的非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，選擇專業(yè)化的項(xiàng)目管理單位負(fù)責(zé)建設(shè)，嚴(yán)格控制項(xiàng)目投資、質(zhì)量和工期，建成后移交給使用單位。

二、代建的切入點(diǎn)

    代建工作的切入點(diǎn)，目前在廈門，從立項(xiàng)開始，或從初步設(shè)計(jì)方案批準(zhǔn)開始，或者僅僅是從施工開始，到完成建設(shè)交鑰匙，均有實(shí)例，目前各階段的也均有。從全國(guó)各地的作法，也有分為“前期工作代理”、“實(shí)施階段代理”的階段性的。枋湖一后埔片區(qū)舊村改造項(xiàng)目代建單位從立項(xiàng)開始即切入。

    從筆者的經(jīng)驗(yàn)看來(lái)，代建單位作為專業(yè)化的技術(shù)與管理組織，從一開始立項(xiàng)就切人，比較容易掌握好項(xiàng)目立項(xiàng)的規(guī)模、投資內(nèi)容，從而對(duì)項(xiàng)目的設(shè)計(jì)內(nèi)容與項(xiàng)目的技術(shù)特點(diǎn)比較容易控制，進(jìn)而在實(shí)施階段，能比較有目的的選擇好設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理等相關(guān)單位，利用好各方的技術(shù)優(yōu)勢(shì)與管理優(yōu)勢(shì)，做好項(xiàng)目的設(shè)計(jì)比選優(yōu)化、投資優(yōu)化，以及質(zhì)量、進(jìn)度、投資控制等各項(xiàng)工作，達(dá)到保證投資效益和項(xiàng)目建設(shè)質(zhì)量的目的。此時(shí)，使用單位的工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到監(jiān)督工程建設(shè)、籌措資金、審查結(jié)算等方面，不再對(duì)代建過(guò)程的具體內(nèi)容、步驟做過(guò)多的干涉。

三、代建的風(fēng)險(xiǎn)

    在經(jīng)濟(jì)學(xué)中代理關(guān)系就是指一個(gè)人或一些人(委托人)委托其他人(代理人)根據(jù)委托人利益從事某此活動(dòng)，并相授予代理人某些決策權(quán)的契約關(guān)系。代理契約有兩種形式，基于行為的契約和基于結(jié)果的契約。前者代理人常常得到固定報(bào)酬并將所有的風(fēng)險(xiǎn)都放置在委托人一邊，而后者通常是按完成某一目標(biāo)或產(chǎn)出來(lái)給代理人支付報(bào)酬。

    目前代建費(fèi)用一般有兩部分組成：代建人管理費(fèi)和投資節(jié)余資金。顯然，從報(bào)酬支付方式的角度看，代建合同與代理契約中基于結(jié)果的契約形式有著相似點(diǎn)。但是，在風(fēng)險(xiǎn)的承擔(dān)方面卻存在著本質(zhì)的區(qū)別，在委托代理問(wèn)題中，代理人不承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)或承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)只關(guān)乎其提成的增減，而代建制中的代建方作為項(xiàng)目法人，承擔(dān)著從項(xiàng)目建議書到工程保修整個(gè)項(xiàng)目周期的風(fēng)險(xiǎn)，項(xiàng)目目標(biāo)包括工期，質(zhì)量，投資只要有一項(xiàng)超標(biāo)，代建人就要承擔(dān)賠償責(zé)任，賠償費(fèi)用從代建人的銀行履約保函中補(bǔ)償或從代建管理費(fèi)中扣減；若還不足就由代建人用自有資金支付。其承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)是代理合同中代理人無(wú)法比擬的。

    枋湖一后埔片區(qū)舊村改造項(xiàng)目的代建單位是專業(yè)從事項(xiàng)目投資建設(shè)管理的機(jī)構(gòu)。擁有大批專業(yè)人員，具有豐富的項(xiàng)目建設(shè)管理知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)，熟悉整個(gè)建設(shè)流程。委托這樣的機(jī)構(gòu)代行業(yè)主職能，對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行管理，能夠在項(xiàng)目建設(shè)中發(fā)揮重要的主導(dǎo)作用，通過(guò)制訂全程項(xiàng)目實(shí)施計(jì)劃，設(shè)計(jì)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)案，協(xié)調(diào)參建單位關(guān)系，合理安排工作，能極大地提升項(xiàng)目管理水平和工作效率。

    對(duì)于枋湖一后埔片區(qū)舊村改造項(xiàng)目的工程，采取風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移、風(fēng)險(xiǎn)分散、風(fēng)險(xiǎn)自留等措施。工程風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移是指將風(fēng)險(xiǎn)有意識(shí)地轉(zhuǎn)給與其有相互經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系的另一方承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)處置方式，包括工程保險(xiǎn)和推行索賠制度。全面推行工程保險(xiǎn)和索賠制度，依法轉(zhuǎn)移工程風(fēng)險(xiǎn)，是工程風(fēng)險(xiǎn)管理的重大舉措，是降低風(fēng)險(xiǎn)損失的有效手段。工程風(fēng)險(xiǎn)分散主要是指依法將工程合理劃分標(biāo)段，將工程量大小相當(dāng)、施工難度相仿的單位工程，發(fā)包給不同的承包人，這樣既有助于調(diào)動(dòng)工作積極性，又較廣泛地分散了代建人的風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)既不能轉(zhuǎn)移又不能分散的工程風(fēng)險(xiǎn)，由代建人自留。代建人充分評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)、測(cè)算自留風(fēng)險(xiǎn)金，以防施工過(guò)程的一些設(shè)計(jì)變更以及工程量清單誤差、索賠等之用。具體可以采取設(shè)立風(fēng)險(xiǎn)基金的辦法，在損失發(fā)生后用基金彌補(bǔ)。

四、代建項(xiàng)目組織實(shí)施程序

    枋湖一后埔片區(qū)舊村改造項(xiàng)目，由項(xiàng)目代建單位負(fù)責(zé)根據(jù)批準(zhǔn)的初步設(shè)計(jì)概算，對(duì)項(xiàng)目施工圖編制、施工、監(jiān)理直至竣工驗(yàn)收實(shí)行階段代理。

    代建項(xiàng)目組織實(shí)施程序主要有：①使用單位提出項(xiàng)目需求，編制項(xiàng)目建議書，按規(guī)定程序報(bào)發(fā)展改革部門審批；②發(fā)展改革部門批復(fù)項(xiàng)目建議書，并在項(xiàng)目建議書批復(fù)中確定該項(xiàng)目實(shí)行代建制，明確具體代建方式；③發(fā)展改革部門委托具有相資質(zhì)的社會(huì)招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)，按照國(guó)家和地方有關(guān)規(guī)定，通過(guò)招標(biāo)確定具備條件的代建單位，發(fā)展改革部門與代建單位、使用單位三方簽訂書面《前期工作委托合同》；④代建單位遵照國(guó)家和地方有關(guān)規(guī)定，對(duì)項(xiàng)目勘察、設(shè)計(jì)進(jìn)行公開招投標(biāo)，并按照《前期工作委托合同》開展前期工作，前期工作深度必須達(dá)到國(guó)家有關(guān)規(guī)定，如果報(bào)審的初步設(shè)計(jì)概算投資超過(guò)可行性研究報(bào)告批準(zhǔn)估算投資一定比例(如3％)或建筑面積超過(guò)批準(zhǔn)面積一定比例(如5％)，需修改初步設(shè)計(jì)或重新編制可行性研究報(bào)告，并按規(guī)定程序報(bào)原審批部門審批；⑤發(fā)展改革部門會(huì)同規(guī)劃、建設(shè)等部門，對(duì)政府投資代建項(xiàng)目的初步設(shè)計(jì)及概算投資進(jìn)行審核批復(fù)；⑥發(fā)展改革部門與代建單位、使用單位三方簽訂書面《項(xiàng)目代建合同》，代建單位按照合同約定在建設(shè)實(shí)施階段代行使用單位職責(zé)，《項(xiàng)目代建合同》生效前，建設(shè)實(shí)施代建單位提供工程概算投資10％～30％的銀行履約保函，具體保函金額，根據(jù)項(xiàng)目行業(yè)特點(diǎn)，在項(xiàng)目招標(biāo)文件中確定；⑦建設(shè)實(shí)施代建單位按照國(guó)家和地方有關(guān)規(guī)定，對(duì)項(xiàng)目施工、監(jiān)理和重要設(shè)備材料采購(gòu)進(jìn)行公開招標(biāo)，并嚴(yán)格按照批準(zhǔn)的建設(shè)規(guī)模、建設(shè)內(nèi)容、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和概算投資，進(jìn)行施工組織管理，嚴(yán)格控制項(xiàng)目預(yù)算，確保工程質(zhì)量，按期交付使用，嚴(yán)禁在施工過(guò)程中利用施工洽商或者補(bǔ)簽其他協(xié)議隨意變更建設(shè)規(guī)模、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、建設(shè)內(nèi)容和總投資額，因技術(shù)、水文、地質(zhì)等原因必須進(jìn)行設(shè)計(jì)變更的，由建設(shè)實(shí)施代建單位提出，設(shè)計(jì)和使用單位同意，報(bào)發(fā)展改革部門審批后，再按有關(guān)程序規(guī)定向其它相關(guān)管理部門報(bào)審；⑧政府投資代建制項(xiàng)目建成后，必須按國(guó)家有關(guān)規(guī)定和《項(xiàng)目代建合同》約定進(jìn)行嚴(yán)格的竣工驗(yàn)收，辦理政府投資財(cái)務(wù)決算審批手續(xù)，工程驗(yàn)收合格后，方可交付使用。    前期工作代理單位在工作結(jié)束后約定期限內(nèi)，向使用單位辦理移交手續(xù)。建設(shè)實(shí)施代建單位在項(xiàng)目竣工驗(yàn)收后一定期限內(nèi)按財(cái)政部門批準(zhǔn)的資產(chǎn)價(jià)值向使用單位辦理資產(chǎn)交付手續(xù)。

五、代建的優(yōu)點(diǎn)

    代建制的實(shí)行打破現(xiàn)行政府投資體制中“投資、建設(shè)、管理、使用”四位一體的模式，使各環(huán)節(jié)彼此分離、互相制約。使用單位不再介入項(xiàng)目前期服務(wù)、建設(shè)施工及材料設(shè)備采購(gòu)等環(huán)節(jié)的招標(biāo)、定標(biāo)活動(dòng)，枋湖一后埔片區(qū)舊村改造項(xiàng)目的代建單位在透明的環(huán)境下進(jìn)行招標(biāo)，公開、公平、公正地定標(biāo)，這有利于遏制政府投資項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中的腐敗事件發(fā)生。

    政府對(duì)項(xiàng)目的監(jiān)管更加規(guī)范有力。政府主要以合同管理為中心，運(yùn)用法律手段，制衡各方。同時(shí)，項(xiàng)目審批部門根據(jù)國(guó)家政策審批項(xiàng)目的建設(shè)內(nèi)容、投資、規(guī)模和標(biāo)準(zhǔn)，并下達(dá)項(xiàng)目建設(shè)計(jì)劃和資金使用計(jì)劃；財(cái)政部門將政府資金集中起來(lái)，根據(jù)發(fā)展改革部門下達(dá)的資金使用計(jì)劃直接撥付給代建單位；發(fā)展改革、財(cái)政、審計(jì)、監(jiān)察等部門運(yùn)用稽察、審計(jì)、監(jiān)察等手段，對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行強(qiáng)力有效的外部監(jiān)督。

六、存在的問(wèn)題

    代建服務(wù)計(jì)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)偏低。代建單位不僅要對(duì)工程設(shè)計(jì)、征地、方案報(bào)審、工程投資控制、招標(biāo)投標(biāo)、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理、工程驗(yàn)收、檔案管理等工程建設(shè)全過(guò)程管理；更重要的是必須熟悉項(xiàng)目管理的每一個(gè)環(huán)節(jié)，為所有項(xiàng)目各方利益主體創(chuàng)造有利的條件，從不同的側(cè)面來(lái)推進(jìn)工程的順利實(shí)施。許多代表都反映，目前各地的代建取費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)大多是參照建設(shè)單位管理費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)執(zhí)行，但標(biāo)準(zhǔn)偏低。這顯然不利于吸引高素質(zhì)的代建隊(duì)伍和人才參與項(xiàng)目管理，不利于提高代建單位的工程管理水平，更不利于體現(xiàn)代建制度的優(yōu)越性。

    缺乏對(duì)代建單位激勵(lì)約束的合理機(jī)制。為了鼓勵(lì)代建單位控制投資、節(jié)約建設(shè)資金，許多地方在實(shí)際操作中，對(duì)代建項(xiàng)目節(jié)約投資進(jìn)行了提成獎(jiǎng)勵(lì)。但對(duì)獎(jiǎng)勵(lì)提成的比例缺乏一個(gè)指導(dǎo)性的標(biāo)準(zhǔn)，這可能增加投資成本。在實(shí)施過(guò)程中，這一規(guī)定還可能誘使代建單位為贏取節(jié)支獎(jiǎng)勵(lì)而偷工減料、降低建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，難以保證工程質(zhì)量。另一方面，由于政府投資使用的是公共資金，目前又缺乏有效的監(jiān)管，有些使用單位就要求代建單位要盡量用完批準(zhǔn)的投資，這不但使兩者產(chǎn)生利益沖突，拖延工期，同時(shí)也造成了國(guó)家資源的浪費(fèi)。

    與其它部門的協(xié)調(diào)工作還有待加強(qiáng)。代建制需要發(fā)改委、財(cái)政、建設(shè)、稅務(wù)等多個(gè)部門的合作。而在代建制實(shí)施過(guò)程中，由于缺乏相關(guān)法律法規(guī)的協(xié)調(diào)，各部門之間的利益可能會(huì)出現(xiàn)一定的矛盾，為了一個(gè)項(xiàng)目的順利完成，代建單位在多個(gè)部門間奔走的情況時(shí)有發(fā)生。這既不利于提高工程效率，對(duì)代建單位的積極性也有一定的損傷。

七、總結(jié)與展望

    實(shí)踐證明，對(duì)于政府投資的工程建設(shè)項(xiàng)目實(shí)行“代建制”，具有可降低管理成本、防止工程“三超”(規(guī)模、投資、工期)、避免腐敗現(xiàn)象、有利于政府轉(zhuǎn)變政府職能、提高投資效益等眾多優(yōu)點(diǎn)，越來(lái)越得到社會(huì)的承認(rèn)和政府部門的認(rèn)可。隨著廈門建設(shè)領(lǐng)域改革的不斷深化和法律法規(guī)的不斷完善，代建人員素質(zhì)的不斷提高和經(jīng)驗(yàn)的不斷豐富，代建單位的代建工作的不斷規(guī)范，代建制在政府投資項(xiàng)目上的用途將更加廣泛。

參考文獻(xiàn)

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(本文來(lái)源：陜西省土木建筑學(xué)會(huì)  文徑網(wǎng)絡(luò)：尚雯瀟 尹維維 編輯  文徑 審核)