淺析城市更新背景下存量土地開發(fā)利用及處理存量土地措施

    一、城市更新背景下的土地類型

    城市更新中的土地多為存量建設(shè)用地。我國的建設(shè)用地供應(yīng)分為存量和增量兩部分。增量土地主要是政府通過土地征收和農(nóng)用地轉(zhuǎn)用，以出讓和劃撥方式供應(yīng)的土地，體現(xiàn)的是土地所有權(quán)人與使用權(quán)人之間的關(guān)系；存量土地是指城鄉(xiāng)建設(shè)已占有或使用的土地，其開發(fā)利用主要是現(xiàn)有土地使用者之間的交易，即“土地二級市場”。城市更新中的土地主要不是政府新征收和供應(yīng)的土地，而是已成為建設(shè)用地的部分。

    城市更新中的土地多為國有土地。城市更新的范圍主要在城市建成區(qū)，根據(jù)法律規(guī)定，城市土地歸國家所有。因此，城市更新中的土地性質(zhì)多為國有。當(dāng)然，不排除由于多種原因，在城市范圍內(nèi)存在集體建設(shè)用地的情況，如城中村的宅基地和集體產(chǎn)業(yè)用地。

    城市更新中的土地多為低效用地。廣義上講，城市更新中的土地是指所有建設(shè)用地。狹義上講，城市更新中的土地多是建設(shè)用地現(xiàn)狀利用不合理、利用效率和效益不高的建設(shè)用地，即具有開發(fā)利用潛力的現(xiàn)有城鄉(xiāng)建設(shè)用地。

    二、存量土地形成的原因

    歷史遺留下的閑置土地。因為對城市規(guī)劃的法律認(rèn)識較為薄弱，規(guī)劃實施的進(jìn)行較為隨意，規(guī)劃與實際占用不匹配，土地利用不當(dāng)甚至混亂，這對未來城市的規(guī)劃和開發(fā)都產(chǎn)生非常大的影響，土地使用缺少必要的監(jiān)督機(jī)制，歷史上單位和個人占有更多的土地使用，但沒有使用而導(dǎo)致土地閑置。

    市場調(diào)整導(dǎo)致的土地閑置。隨著經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的調(diào)整，在原計劃經(jīng)濟(jì)下，一些企業(yè)的生產(chǎn)進(jìn)入停產(chǎn)與半停產(chǎn)狀態(tài)，導(dǎo)致企業(yè)場地閑置。另一部分是新建企業(yè)，受物價上升、資金不足等原因的影響導(dǎo)致一些項目未開工，形成閑置土地。

    土地拆遷難度大，導(dǎo)致許多土地獲得批準(zhǔn)使用后，在整個項目的拆除上遇到了困難，導(dǎo)致整個工程沒辦法進(jìn)行，土地一直處于閑置或者半閑置的狀態(tài)。同時城市規(guī)劃調(diào)整的限制，城市規(guī)劃與土地核準(zhǔn)之間的有效聯(lián)系不夠充分，存在著些許矛盾，由于這些矛盾的存在，一些項目在土地批準(zhǔn)發(fā)行后不久，面對城市規(guī)劃的調(diào)整，不能啟動建設(shè)項目。這使得大面積的土地處于閑置狀態(tài)。

    三、處理城市存量土地的措施

    激活低效用地。低效用地就是指土地利用的效率較低或者管理效率低的土地。現(xiàn)在來看，我國還沒有確立比較全面或比較權(quán)威的認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)。一般的方法是使用行業(yè)平均地均產(chǎn)出率作為評判標(biāo)準(zhǔn)。未滿足指標(biāo)的，可視為低效用地。為了增加對科學(xué)技術(shù)和資本的投入，并提高平均土地生產(chǎn)量，應(yīng)該積極敦促地方政府對低效土地進(jìn)行使用或者調(diào)整土地使用者、產(chǎn)業(yè)類型。另外，激活低效率土地，就要實現(xiàn)單位土地面積的集中運營，加大土地以外的要素輸入，提高土地的平均產(chǎn)量。

    強(qiáng)化土地管理力度。加強(qiáng)對市區(qū)閑置土地的執(zhí)法，真正辦理閑置土地。土地閑置費要根據(jù)相關(guān)法律征收，除此之外，當(dāng)土地閑置滿兩年時對土地的使用權(quán)進(jìn)行依法收回。從通過分配獲得土地使用權(quán)的企業(yè)和機(jī)構(gòu)的情況看，為促進(jìn)土地使用的靈活性，必須向經(jīng)濟(jì)政策提供對應(yīng)的土地指針和優(yōu)先政策。同時，集中力量清算和修改進(jìn)行土地交易的隱蔽市場，使土地交易合理化、透明化。

    合理調(diào)整城市功能布局。考慮到城市部分地區(qū)整體功能，由于職能對不同土地的配置相互交叉，造成城市土地利用率低、出現(xiàn)閑置等問題，適時調(diào)整城市布局，改變產(chǎn)業(yè)區(qū)、居住區(qū)、商業(yè)和服務(wù)區(qū)域混合的局面。在設(shè)定功能性區(qū)域、合理布局、優(yōu)化環(huán)境、建設(shè)支持等方面體現(xiàn)統(tǒng)一計劃，并遵循集中體現(xiàn)政府機(jī)構(gòu)使用土地建設(shè)的新構(gòu)想，而且在同一地區(qū)建立有密切商業(yè)聯(lián)系的機(jī)構(gòu)，產(chǎn)業(yè)企業(yè)需要考慮土地使用比例和規(guī)劃使用土地，重點進(jìn)行建設(shè)，進(jìn)一步優(yōu)化公共建設(shè)和綠化土地，美化城市環(huán)境。

    按原土地用途和權(quán)利類型使用的政策。在符合規(guī)劃且不改變用地主體的條件下，用以發(fā)展國家及本市支持的新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新模式的城市更新項目由相關(guān)行業(yè)主管部門提供符合條件的證明文件，可實行繼續(xù)按原用途和土地權(quán)利類型使用土地的過渡期政策，過渡期滿或轉(zhuǎn)讓需辦理用地手續(xù)的，可按新用途、新權(quán)利的類型，以協(xié)議方式辦理。

    國有建設(shè)用地轉(zhuǎn)讓、出租、抵押的政策。城市更新過程中，在不改變實施方案確定的使用功能情況下，經(jīng)營性服務(wù)設(shè)施已取得建設(shè)用地使用權(quán)可依法進(jìn)行轉(zhuǎn)讓或出租，也可以對建設(shè)用地使用權(quán)及其地上建筑物、構(gòu)筑物及其附屬設(shè)施所有權(quán)等進(jìn)行抵押融資。

    總結(jié)

    通過合理布局，整合資源進(jìn)行統(tǒng)一開發(fā)和改造，有利于發(fā)揮資金的投進(jìn)和開發(fā)建設(shè)中的規(guī)模效應(yīng)，進(jìn)而在很大程度上激活城市的閑置土地。目前城市土地管理的焦點是綜合改善現(xiàn)有土地的利用，提高其效率性，將重點放在合理的閑置土地的開發(fā)上，以便有限的土地資源創(chuàng)造出更大的價值。

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    原文標(biāo)題：研究｜淺析城市更新背景下存量土地的開發(fā)利用

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