閱讀 2540 次 淺議城鄉(xiāng)總體規(guī)劃的理論及其實踐應用

淺議城鄉(xiāng)總體規(guī)劃的理論及其實踐應用

何熙 周波

(四川大學建筑與環(huán)境學院，四川成都610065)

    縱觀人類社會發(fā)展史，城鄉(xiāng)關系要經(jīng)歷城鄉(xiāng)基本協(xié)調(diào)、城鄉(xiāng)獨立發(fā)展、城鄉(xiāng)一體化融合三個發(fā)展階段。目前在我國高速城市化的進程中，許多城市城鄉(xiāng)二元結(jié)構矛盾十分突出，出現(xiàn)了城鄉(xiāng)各自獨立發(fā)展、對立分割的局面。這一矛盾阻礙了社會的發(fā)展，引發(fā)了城市病和農(nóng)村萎縮等諸多城鄉(xiāng)問題。人類要繼續(xù)向前發(fā)展，就需要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，使城鄉(xiāng)重新達到新的融合。傳統(tǒng)的城市總體規(guī)劃普遍存在著重城輕鄉(xiāng)的問題，仍然把目光局限在對城鎮(zhèn)的研究上，對農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展幾乎沒有涉及，難以適應城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的需要。在此形式下，一種具有“統(tǒng)籌”思想的規(guī)劃悄然興起，我國并于2008年1月1日起正式將《中華人民共和國城市規(guī)劃法》變更為《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》。本文從城鄉(xiāng)總體規(guī)  劃的概念人手，并結(jié)合實例對其目的、特征及規(guī)劃理念和方法等問題進行了探討。

1、城鄉(xiāng)總體規(guī)劃的概念與目的

    1.1概念

    城鄉(xiāng)總體規(guī)劃是為了適應經(jīng)濟快速發(fā)展的需要，將城鄉(xiāng)作為一個整體的地理單元，以城市總體規(guī)劃為基礎，結(jié)合經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃和其它專項規(guī)劃等，對規(guī)劃區(qū)域未來一段時間的經(jīng)濟發(fā)展、城鄉(xiāng)建設、環(huán)境保護以及土地利用等進行空間資源配置布局和重點控制，并制定相應空間管制政策的綜合規(guī)劃。

1.2目的

    城鄉(xiāng)總體規(guī)劃的目的是把城市與鄉(xiāng)村作為一個整體的地理單元，從區(qū)域的角度謀劃城鄉(xiāng)發(fā)展，實現(xiàn)城市帶鄉(xiāng)村的發(fā)展之路，達到消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構的目的；重新整合和配置空間資源，以達到集約、高效、永續(xù)利用空間資源的目的；加速生態(tài)建設，最終達到城市的發(fā)展與生態(tài)環(huán)境最佳平衡的目的。

2、城鄉(xiāng)總體規(guī)劃的基本特征

    2.1強調(diào)區(qū)域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)

    城鄉(xiāng)總體規(guī)劃作為一種區(qū)域規(guī)劃，帶有濃厚的“新區(qū)域主義”色彩，具有綜合性、區(qū)域問性、開放性、包容性、合作性等特點。其在城市總體規(guī)劃中具體表現(xiàn)就是區(qū)域的空間協(xié)調(diào)戰(zhàn)略，即本區(qū)域的資源利用、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎設施建設、生態(tài)建設、環(huán)境保護等與周邊不同層次的區(qū)域主動進行協(xié)調(diào)，積極尋求合作與設施的共建共享，以期達到“雙贏”的目的。可見，城鄉(xiāng)總體規(guī)劃的空間資源配置，不僅要涉及城鎮(zhèn)建設，還要包括鄉(xiāng)村發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護以及與周邊地區(qū)的協(xié)調(diào)。

    2.2強調(diào)空間全覆蓋

    在我國，將城鄉(xiāng)作為一個整體進行規(guī)劃不僅是解決城鄉(xiāng)空間利用矛盾與沖突的途徑，同時也是城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展以及生態(tài)的內(nèi)在需求。因此城鄉(xiāng)總體規(guī)劃要在充分認識鄉(xiāng)村地區(qū)的戰(zhàn)略重要性的基礎上，樹立“規(guī)劃空間全覆蓋”的規(guī)劃思想，將農(nóng)村及重要的資源納入到規(guī)劃中，并對其進行重新認識與合理界定，實現(xiàn)規(guī)劃區(qū)域的空間全覆蓋。

    2.3強調(diào)規(guī)劃的綜合性

    目前，我國各類規(guī)劃之間的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)與銜接還不夠，規(guī)劃功能單一。一些規(guī)劃之間甚至還存在著矛盾，這些問題必須集成到一個統(tǒng)一的綜合性規(guī)劃中才能夠得到解決。城鄉(xiāng)總體規(guī)劃具有較強的綜合性，它是以空間資源配置為主線，通過整合各類規(guī)劃來實現(xiàn)城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃及其它各類專項規(guī)劃之間的協(xié)調(diào)；通過空間管制在空間上落實國民經(jīng)濟發(fā)展計劃及對重要資源的控制。

    2.4強調(diào)空間管制

    空間管制是規(guī)劃得以順利進行的重要保證，是規(guī)劃調(diào)控的主要手段，是城鄉(xiāng)總體規(guī)劃在政策層面的落實。城鄉(xiāng)總體規(guī)劃通過劃定各種用途的管制區(qū)域，并制定相應的空間使用要求，來為各級政府提供空間管理依據(jù)。

3、城鄉(xiāng)總體規(guī)劃的實踐應用

    3.1應用的方法

    3.1.1落實不同層次的區(qū)域協(xié)調(diào)

    區(qū)域協(xié)調(diào)是城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展的基礎，它有利于基礎設施的共建共享，有利于城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，有利于避免重復建設而造成的浪費，有利于避免產(chǎn)業(yè)同構而造成的對立。

    重慶市城鄉(xiāng)總體規(guī)劃在這個方面就做得比較到位，落實了市域內(nèi)與市域外兩個層次的區(qū)域協(xié)調(diào)，即市域內(nèi)三大區(qū)域的協(xié)調(diào)發(fā)展和與周邊省的協(xié)調(diào)發(fā)展兩個方面。市域內(nèi)三大區(qū)域的協(xié)調(diào)發(fā)展主要是通過在空間上落實“一圈兩翼”的戰(zhàn)略思想得以實現(xiàn)的(圖1)。“一圈”即以重慶主城區(qū)為核心，以1小時通勤距離為半徑，涵蓋23個區(qū)縣的“一小時經(jīng)濟圈”；“兩翼”即以萬州為中心的渝東北地區(qū)(庫區(qū))和以黔江為中心的渝東南地區(qū)(山區(qū))。規(guī)劃根據(jù)這三大區(qū)域的經(jīng)濟發(fā)展水平和城鎮(zhèn)化發(fā)展階段的不同特征，制定不同的發(fā)展戰(zhàn)略使這三大區(qū)域分別發(fā)揮各自的優(yōu)勢，取長補短，爭創(chuàng)特色，實現(xiàn)錯位發(fā)展。在與周邊省份的協(xié)調(diào)中，則堅持以大開放促大發(fā)展的原則，著力加強與周邊地區(qū)的合作。建立健全的區(qū)域合作機制，構建成渝經(jīng)濟區(qū)，強化與貴昆經(jīng)濟區(qū)、漢中經(jīng)濟區(qū)、武漢城鎮(zhèn)群等區(qū)域合作。

    3.1.2擴大管制區(qū)域?qū)崿F(xiàn)空間全覆蓋

    擴大管制區(qū)域，就可以對這個區(qū)域內(nèi)的所有城市、鄉(xiāng)村及重要資源進行管制與調(diào)控，是實現(xiàn)空間全覆蓋的基礎。

    例如蕪湖市空間利用總體規(guī)劃就把視野從單個城市拓展到了全市域，加強了3317平方公里大蕪湖區(qū)域的整體研究，從區(qū)域全覆蓋的角度去配置空間資源。其規(guī)劃內(nèi)容在包括城鎮(zhèn)等級、規(guī)模和職能體系的前提下，拓展到對區(qū)域農(nóng)業(yè)空間、生態(tài)敏感空間的部署，成為對區(qū)域整體空間的全面安排(圖2)。這種方法不僅強調(diào)了市域整體空間的完整性，還注意了鄉(xiāng)村空間的完整性，有利于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。

    3.1.3結(jié)合產(chǎn)業(yè)規(guī)劃進行空間功能細分

    城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構直接決定了城市的經(jīng)濟功能，進而對城市空間結(jié)構產(chǎn)生影響。在重慶市城鄉(xiāng)總體規(guī)劃中，根據(jù)不同地區(qū)的自然條件、產(chǎn)業(yè)結(jié)構、發(fā)展動力等方面的差異將都市區(qū)劃分為中部、北部、南部、西部、東部五大片區(qū)，各片區(qū)主導產(chǎn)業(yè)突出，優(yōu)勢明顯。中部片區(qū)以大力發(fā)展金融、商貿(mào)、現(xiàn)代物流以及都市區(qū)旅游等第三產(chǎn)業(yè)為主。北部片區(qū)以聚集高新技術、汽車等產(chǎn)業(yè)為主。南部片區(qū)以發(fā)展會展、商貿(mào)、都市旅游、科研教育為主。西部片區(qū)以教育科研、服務業(yè)、休閑旅游為主導產(chǎn)業(yè)。東部片區(qū)是都市區(qū)工業(yè)拓展的重點區(qū)域j這樣的分區(qū)思路有利于明確分區(qū)發(fā)展的類型和重點保護對象，形成區(qū)域內(nèi)不同片區(qū)的差異化發(fā)展，以避免由于產(chǎn)業(yè)同構而形成的新的城鄉(xiāng)對立，同時強調(diào)了區(qū)域經(jīng)濟的互補性。

    3.1.4打破部門、行政、城鄉(xiāng)分割

    目前我國現(xiàn)有的規(guī)劃體系中尚存在著許多問題難以解決。例如規(guī)劃種類繁多，規(guī)劃目標不同，并且管理權又分散在各個專業(yè)主管部門，彼此間難以銜接；相鄰行政區(qū)域之間容易產(chǎn)生規(guī)劃矛盾，且規(guī)劃不銜接、基礎設施不對接、功能不協(xié)調(diào)；城市編制城市規(guī)劃，農(nóng)村編制村鎮(zhèn)規(guī)劃，城鄉(xiāng)難以協(xié)調(diào)發(fā)展。這些問題要從根本上得以解決就需要一個總的規(guī)劃來統(tǒng)籌和綜合。城鄉(xiāng)總體規(guī)劃的目標就是要打破行政區(qū)劃的界限和行政部門的分割，盡快實現(xiàn)“規(guī)劃一張圖，城鄉(xiāng)全覆蓋”。在這方面嘉興市域總體規(guī)劃做得比較成功，一是打破了部門分割，統(tǒng)籌各類規(guī)劃在市域空間上的關系；二是打破了行政分割，注重區(qū)域協(xié)調(diào)，重點解決各行政主體無法獨立解決的問題；三是打破了城鄉(xiāng)分割，注重城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，促進城市設施和公共服務向農(nóng)村延伸。

    3.1.5建立系統(tǒng)的區(qū)域空間管制體系

    空間管制是城鄉(xiāng)總體規(guī)劃得以全面落實的重要手段。如何實現(xiàn)有效的空間管制，在這一方面，源于美國城市“成長管理”理論為我們提供了有益的啟示。其思想核心就是把握城市開發(fā)的地點、時機和程度，在城市不該成長的地方堅決制止成長，在城市可以成長的地方控制開發(fā)的量和度，這兩個方面相輔相成。因此，實現(xiàn)有效的空間管制，就必需借鑒“成長理論”的思想，制定完善的空間管制體系和管制指標體系。在這方面海南省城鄉(xiāng)總體規(guī)劃就做了有益的嘗試。一是從省級城鄉(xiāng)管理的需要出發(fā)，制定了比較完善的空間管制體系。通過對空間要素的整合，建立分區(qū)、分類、分級的空間管制模式，對全省主要開發(fā)建設區(qū)域和重點資源的開發(fā)保護提出了具體的指導和控制要求。二是建立嚴格的管制指標體系，在規(guī)劃中，對全省主要區(qū)域都明確了“定性、定量、定點、定時”的要求。“定性”即是明確用地性質(zhì)；“定量”即對區(qū)域內(nèi)各類建設與非建設用地提出總量控制指標；“定點”即對區(qū)域內(nèi)各類建設與非建設用地提出總體布局規(guī)劃指引；“定時”即對區(qū)域內(nèi)建設與非建設用地的開發(fā)和保護時序進行總體安排。

    3.2現(xiàn)階段城鄉(xiāng)總體規(guī)劃中存在的不足

    3.2.1規(guī)劃難以普及

    盡管我國在城鄉(xiāng)總體規(guī)劃方面已經(jīng)進行了一些理論與實踐的有益探索，形成了一些共識，但仍未形成系統(tǒng)的理論和方法體系。就全國而言，目前開展城鄉(xiāng)總體規(guī)劃的城市只是極少數(shù)，或是理解不夠全面，或是內(nèi)容過于簡略，或是僅僅將現(xiàn)有的城鎮(zhèn)體系規(guī)劃等固有模式略加變化，距嚴格意義上的城鄉(xiāng)總體規(guī)劃概念尚有一定的差距。由此可見，我國對城鄉(xiāng)總體規(guī)劃的研究和普及工作任重而道遠。

    3.2.2對農(nóng)村地區(qū)的研究不足

    城鄉(xiāng)總體規(guī)劃的視角雖然已開始從單純考慮城市轉(zhuǎn)向綜合考慮周邊的鄉(xiāng)村地區(qū)，但仍是將城市作為主導來思考的，依然具有重城輕鄉(xiāng)的傾向。在具體的工作中涉及鄉(xiāng)村部分的規(guī)劃內(nèi)容大大弱于城市部分，較少體現(xiàn)對鄉(xiāng)村地區(qū)的專門研究和功能布局思考，僅是對村莊整合與撤并、基礎設施與社會服務設施方面進行原則性的規(guī)定與建議或是把鄉(xiāng)村地區(qū)簡單的劃分為農(nóng)村居民點、生產(chǎn)空間和生態(tài)空間等。

    3.2.3宏觀指導性與可操作性難以兼顧

    在我國市域及其以上地域進行城鄉(xiāng)總體規(guī)劃，其規(guī)劃范圍遼闊，涉及的內(nèi)容繁多，規(guī)劃難以將地域內(nèi)部的空間利用與具體的建設活動全面深入到廣大的農(nóng)村地區(qū)。在這個層面上的城鄉(xiāng)總體規(guī)劃更多的是涉及區(qū)域上的城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)，它只能在宏觀層次上加強對城鄉(xiāng)的統(tǒng)籌與協(xié)調(diào)，規(guī)劃的可操作性較差。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)及其以下的地域，規(guī)劃范圍較小，容易將具體的規(guī)劃落實下去，可操作性強，但卻缺少宏觀調(diào)控的能力。

    3.3改進措施建議

    3.3.1加強對城鄉(xiāng)總體規(guī)劃的研究

    借鑒國外城鄉(xiāng)總體規(guī)劃的先進理論，結(jié)合我國城鄉(xiāng)總體規(guī)劃的實踐經(jīng)驗，全面開展城鄉(xiāng)總體規(guī)劃的研究工作，制定出一套能適應我國各地城鄉(xiāng)發(fā)展行之有效的方法，并加強其普及工作。

    3.3.2重視農(nóng)村地區(qū)規(guī)劃研究

    樹立“空間全覆蓋”的思想，重新確定農(nóng)村地區(qū)和非建設用地的界限，并加強對其的專項研究。在作規(guī)劃時重視農(nóng)村地區(qū)的完整性，充分認識到農(nóng)村地區(qū)不僅包括居住空間，同時包括農(nóng)村地區(qū)的生產(chǎn)、旅游、設施等空間類型。

    3.3.3以縣域空間作為城鄉(xiāng)總體規(guī)劃的最佳空間單元

    我國的縣域，既是城鄉(xiāng)結(jié)合最為直接的一種地域空問，又是我國基層獨立的行政單元，其空間范圍一般數(shù)百至千余平方公里。可以全面考慮區(qū)域內(nèi)的農(nóng)村問題，規(guī)劃內(nèi)容容易深入且兼顧宏觀指導性和可操作性，具備進行城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的基本地域條件。可見，將縣域作為我國城鄉(xiāng)總體規(guī)劃的空間單元既具有宏觀調(diào)控的作用，又便于落實具體的規(guī)劃內(nèi)容，具有較強的可操作性。

4、結(jié)束語

    城鄉(xiāng)總體規(guī)劃是在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的宏觀政策背景下產(chǎn)生的，它與其它規(guī)劃的不同在于把鄉(xiāng)村及重要的資源都納入到整體規(guī)劃中，實現(xiàn)城市與農(nóng)村的協(xié)調(diào)發(fā)展，建設與保護的協(xié)調(diào)發(fā)展。同時，它強調(diào)空間管制，確定了政府對重點發(fā)展區(qū)域的直接管理權。本文對我國部分城市所做的城鄉(xiāng)總體規(guī)劃做了一些初步探討，這些規(guī)劃目前正在實踐中，其規(guī)劃的理論和方法尚待通過實踐的檢驗和不斷的完善。

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（本文來源：陜西省土木建筑學會  文徑網(wǎng)絡：尚雯瀟 尹維維 編輯  文徑 審核）