當前工程建設質量監管要點思考

林增忠

(福建省建設工程質量安全監督總站  350001)

前言

    隨著2007年“中國制造”產品質量受全球關注，在我國刮起了一場“質量風暴”，一系列強化產品質量監管的措施相繼付諸實施。然而，立足于國內直接關系到每一位公眾安全和福祉的建筑工程產品質量卻未引起足夠的重視。這并不意味著工程建設質量高枕無憂。從公開報道的重大工程質量事故可以看出，我們當前工程建設質量仍蘊含著潛在風險。由此可見，政府監管仍有它的重要現實意義。本文立足于當前建筑市場背景，分析政府工程質量監督機構的監管要點。

1.當前工程建設環境分析

    1.1建設工程特點

    2005年以來，我省每年新開工單位工程超過萬個，建筑面積達5000萬mz以上，而且以每年20％～30％速度增長；超高層、大跨度、深基坑工程項目不斷涌現；新技術、新材料的應用日趨普遍，特別是節能建筑的全面推進，促使新型建筑材料大量問世。因此，建設工程表現出項目數量多、規模大、個性化明顯，而且凸現了項目建設技術、建設標準的差異化。

    1.2建設各方主體質量保證體系運行不良

    項目業主作為工程建設質量第一責任人，未能履行其職責。從制度設計層面看，項目業主作為工程建設產品的購買者，是工程建設質量忠實維護者。但實際上項目業主則不是工程建設產品的終端消費者，它的代理行為極易受到市場操控，可能出自自身私利而犧牲工程質量。此外，從客觀現實來看，項目業主自身的技術儲備也難以擔當起此番職責。

    工程建設承包商(施工企業)是工程建設質量的保證人，追求優質產品動力不足。建筑產品作為市場交易時預期產品，承包商公信力應作為工程交易重要考量因素。但在現有制度設計上，工程建造價格成為唯一因素，導致承包商建造優質工程動力不足；同時由于建筑市場過度競爭結果，承包商未能得到合理的利潤，而企業為了生存，殺雞取卵，在收取管理費后，往往將工程建設現場控制權讓渡給“包工頭”，從而導致企業質量保證體系名存實亡。

    工程監理作為工程建設產品質量守護人，只守不護。工程監理是為業主提供客觀中立專業服務的中介機構，其作為是以技術素養和職業道德來支撐。然而，中介服務在現實中并沒有被我們社會所普遍接受，導致它不能成為購買者的自覺行動，而是由政府強制性規制設計。這就決定了工程監理對業主而言提供的客觀中立專業服務不是它的核心需求，唯業主意愿提供服務則是它的生存法則。在這種環境下，導致了監理收費偏低，吸納不了高素質專業人才進入監理機構，影響服務質量。更有甚者，有的監理機構為了生存還受制于承包商，讓承包商提供工地補貼。凡之種種，導致了工程監理機構在現場往往是只守不護。

    工程檢測機構作為工程質量的預警人，有警不報。建筑工程質量隱患和缺陷很大程度上不是肉眼所能判斷的，需要客觀的檢測數據和相應的技術知識進行科學判斷，檢測機構對工程質量的作用相當于人的眼睛反映客觀現實，當人的眼睛不能反映現實真實狀況時，必然導致乾坤倒轉。但現實中由于檢測市場化初期的無序、不當競爭，導致了檢測機構眼睛失準，有警不報。

    1.3工程建設從業人員素質亟待提升

    人是最活躍的因素，工程建設行業需要一大批遠見卓識、富有社會責任感的企業家和具有良好專業素養的管理人員、創新精神的技術人員以及嫻熟技能的產業工人。在缺少創優激勵動力作用環境下，由于企業家社會責任感普遍不足，將經濟利益作為企業唯一訴求，導致大量企業喪失了對質量管理  投入的熱情，減少甚至中斷了對人力資源的投入，使行業從業  人員素質提升停留在原生狀態。特別是現場操作工人多為農民工，在缺乏必要的系統技能培訓的情況下，施工工藝很難達到工法要求的水平，加上質量保證體系控制不力，從而影響了工程成品質量。

    1.4建筑材料市場管理乏力

    建筑材料是工程質量的根本，它的優劣直接影響建筑工程全壽命周期的結構安全和使用功能。當前處于市場經濟行為的不成熟期，建筑材料生產廠家自律性不足，建材市場源頭管理隸屬于不同機構。同時由于低價中標的制度環境，施工企  業非理性低價承攬工程的壓力轉化成采購材料時“偷梁換柱”，以次充好，以回填利潤空間，表現在施工現場以劣質產品冒充合格產品。更令人憂心的是，有些廠家“以價定質”生產不合格品供應工地現場，留下了諸多質量問題和隱患。因此，建筑材料現場品質監管尤顯重要。

2.工程質量監督機構資源分析

    工程質量監督機構作為建設行政主管部門委托的對建設工程質量監督管理履行具體實施職能的組織，經過二十幾年的發展，在建設工程質量監督管理中奠定了一定的地位。但作為受委托機構，也存在著較大的局限性。現就工程質量監督機構職能、組織資源、組織局限性分析如下：

    2.1履行政府工程質量監督管理具體實施職責的組織

    2000年發布實施的《建設工程質量條例》對“國家實行建設工程質量監督管理制度”作出法律定位，并界定“建設工程質量監督管理，可由建設行政主管部門或者其他有關部門委托的建設工程質量監督機構具體實施”。與之對應的相關文件規定了工程質量監督機構的主體性質、工作程序、權力事項、監督管理等內容。就我省而言，工程質量監督機構作為依法成立的事業法人，接受建設行政主管部門委托履行具體工程建設監督管理職能，一般具有工程現場檢查權、監管信息披露權、責令整改(停工)權、行政處罰建議權。

    2.2組織資源

    我省自1984年省建設工程質量監督總站成立以來，到目前為止全省已建立省、市、縣(區)三級工程質量監督站93個，從業人員l300多人，其中從事工程質量監督技術人員達1200人。成立初期，工程質量監督機構從設計、施工企業中抽調了具有豐富實踐經驗的技術人員擔當監督工作，而后工程質量監督機構隊伍建設延續傳統并新增了許多高校畢業生。目前，全省工程質量監督系統擁有高級工程師近300人，工程師400余人，己成為建設行政主管部門執法機構中技術密集的組織。

    工程質量監督機構經過二十幾年對工程質量管理監管理念、監管方式不斷實踐探索，已摸索出一些有益的工程質量監督管理經驗。如“監、幫、促’，監管理念，從初期利用監管手段幫助企業提升技術水平和質量意識，促進工程質量水平提高，到現階段利用監管手段，幫助政府科學制訂規制，促進工程質量水平提升；從當初對個案項目工程質量核準制，到如今以差異化管理為核心的綜合考評、分類監管。工程質量監督機構兼具位階和技術兩大優勢，可以成為政府解決工程質量問題的平臺。實踐證明，工程質量監督機構確實協調解決了不少工程實施中的技術問題，推進工程順利建設，而且在對工程質量問題的協調處理方面，為各級建設行政主管部門和業主解決了大量現實問題。

    2.3組織局限因素

    工程質量監督機構的主體性質、權力事項未能得到法律定位，委托授權權限經常變動，導致工程質量監督機構工作定位搖擺不定，監管效能失去應有權威。

工程質量問題牽涉到設計、施工、使用三個環節，目前工程質量監督機構監督僅局限在施工環節。隨著社會的發展，其中的弊端越來越明顯，而構建全方位、全過程監管的理念也逐漸深入，但在組織機構設置上卻明顯滯后，從而影響了政府工程質量監管工作成效。

    工程質量監督機構人員培養上還有提升空間。作為代表政府履行起質量監管職能的機構人員，需要豐富的一線工作經驗，而從學校直接進入監督機構的畢業生，缺少工地一線實踐鍛煉，客觀上也影響了監管工作的成效。

3.工程建設質量監管要點建議

    基于當前工程建設環境和工程質量監督機構資源限制，工程質量監管上必須樹立“差異化管理”理念，行為、實體監管并重，采用以點帶面、點面結合的監管方式，達到以優質工程的突破帶動面上工程質量的提升，強化對不良項目的整治來守住面上質量的穩定。為此，對工程質量監管提出以下三條建議：

    3.1嚴格工程實體質量監管

    國家實行工程質量監督管理制度的立法本意是保證工程建設的實體質量，對工程實體質量的監管是工程質量監督機構的本。當前對實體工程質量監管應以保證工程主體結構安全、建筑節能、重大使用功能為重點開展監管工作，具體措施包括：

    3.1.1抓工程質量源頭監管

    工程質量的源頭是勘測、設計，但本文著眼于施工現場源頭控制而言，應把住砼工程施工的鋼筋加工、安裝工序監督，尤其鋼筋節點質量的監管必須作為現場監管要點。當前預拌砼施工逐漸普及，對預拌砼企業的質量監管也應成為各級工程質量監督機構作為抓住工程質量源頭監管的重要工作。

    3.1.2樁基工程質量監管

    樁基工程作為隱蔽工程又是工程質量隱患叢生區，它的質量直接關系到工程結構安全，所以對其入土深度進入設計持力層和樁身品質應作為監管的重點。

    3.1.3系統性重大危險源監管

    模板及其支撐體系，特別是“兩超一大”模板支撐體系以及深基坑、高邊坡、大面積玻璃幕墻等易形成系統性質量、安全事故的重大危險源應作為監管的重點。

    3.1.4建筑節能監管

    建筑節能已成為國策，建筑節能承擔“十一·五”時期41％的節能任務，對節能建筑質量監管的任務歷史性地擺在監管機構面前。對建筑節能的監管，應嚴格把住建筑材料和施工工藝這兩道關。

    3.1.5嚴重影響使用功能質量通病的監管

    在南方降水量豐富的我省，建筑滲漏成為嚴重影響使用功能的質量通病。在監督過程中，應對門窗安裝質量、防水工程施工作為監管的重點。

    3.2科學運用行為監管權

    對各方主體質量行為的監管，是《條例》頒布以后建設行政主管部門賦予質量機構新的職能。在當前各方主體質量意識普遍不強、主體質量行為不規范的環境下，片面強化主體行為的監管，只能取得事倍功半的效果。筆者認為當前應科學運用行為監管權，對觸犯影響主體結構安全的質量行為的主體行使監管權作為工作重點。比如：檢測機構篡改檢測數據，出具虛假報告的行為；工程監理機構玩忽職守、虛假見證、質量隱患督促整改不力且不向工程質量監督機構報告的行為；施工單位規避監管、偷工減料、施工用料以次充好而導致工程質量隱患的行為；業主使用陰陽圖紙、授意或指定使用劣質、淘汰材料給工程帶來質量隱患和使用功能缺陷的行為。

    3.3注重監管效率提升

    工程質量監督機構作為受委托行使行政職能的事業法人，必定會受到相關管理部門諸多擎肘。在監管過程中必須科學定位，合理站位，適度用權，以期發揮最大效能。只有這樣，方能最大限度提高監管效率，取得事半功倍的效果。

    3.3.1整合監管資源

    工程質量監督機構應利用位階和技術的資源優勢，整合政府相關管理部門，如發改委(重點辦)、監察、工程項目主管部門的資源共同履行對工程質量監管；整合社團組織如協會、學會等行業、技術的力量幫助我們更有效地履行監管職能；對中介機構，如工程監理、檢測機構客觀、公正地履職提供支持，達到共同監管工程質量的目的；對業主、施工企業進行質量意識的教育，提升他們搞好工程質量的動力。

    3.3.2搭建工程質量技術權威平臺

    工程質量監督機構應加強對工程質量監督人員教育培訓，跟隨行業技術進步的步伐，對工程質量相關課題開展科學攻關，參與技術標準編制，通過開展各項技術活動，提升在行業內的技術地位，進而搭建行業技術權威平臺，運用技術影響力的滲透來提升監管權威地位。

    3.3.3科學運用現有監管手段

    認真梳理規制賦予我們的權力，科學運用現有的工程聯系單、整改通知書、停工令、約談、黃(紅)牌警示、通報、行政處罰建議等手段，以取得促進工程質量提升效果為考量，對監管的各方主體行使相應監管手段。

4.結語

    總之，在我國社會發展的轉型期、工程建設環境日趨復雜、工程質安監督機構資源約束條件下，履行工程質量監管職能必須立足自身，放眼全局，探索有效監管模式，抓住要點，才能真正確保工程質量安全保底線。

參考文獻：

[1]中華人民共和國國務院令第279號．建設工程質量管理條例[z]．

(本文來源：陜西省土木建筑學會  文徑網絡：尚雯瀟 尹維維 編輯  文徑 審核)