追求健康城市化

——克服城市化發(fā)展中的誤區(qū)，促進(jìn)城市化健康發(fā)展

王月英  李燕梅

(陜西省城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院710032西安)

    城市化進(jìn)程是人類社會(huì)發(fā)展的趨勢(shì)。加快城市化過程，可以有效解決農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移，破解“三農(nóng)”難題。然而，在我國城市化的發(fā)展實(shí)踐中，特別是中小城鎮(zhèn)建設(shè)中，面臨的一個(gè)重要問題，就是如何解決農(nóng)地的合理補(bǔ)償和農(nóng)民的社會(huì)保障問題。由此，探索一條適合中國國情的城市化發(fā)展道路，已成為我國政府部門、經(jīng)濟(jì)學(xué)界、法學(xué)界與社會(huì)各界共同探討和解決的一個(gè)重要問題。

1.城市化發(fā)展中陷入的“區(qū)”

    當(dāng)前，我國城市化進(jìn)程已成為一股不可逆轉(zhuǎn)的洪流，各地也都掀起了一場(chǎng)如火如荼的城市化建設(shè)高潮。通過城市化的發(fā)展，讓大量農(nóng)民變成城市居民，讓廣袤的農(nóng)村成為都市。這樣一個(gè)偉大的變革，對(duì)我國社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化、思想、意識(shí)、社會(huì)生產(chǎn)力將產(chǎn)生巨大的推動(dòng)力，是中國具有歷史性的重大選擇，與中國整體改革的硬件建設(shè)也是相匹配的。但隨著城市化進(jìn)程的逐步深入，人們也發(fā)現(xiàn)許多城市實(shí)際上是在為城市化而城市化，在城市化發(fā)展中陷入了“誤區(qū)”。

    第一個(gè)誤區(qū)是，實(shí)施所謂的廣場(chǎng)計(jì)劃，搞形象工程。現(xiàn)在各個(gè)城市，乃至城市的各個(gè)區(qū)都有其政治文化中心，城市有市民廣場(chǎng)，各個(gè)區(qū)也都有自己的中心廣場(chǎng)。據(jù)有關(guān)統(tǒng)計(jì)，全國80％以上的縣市已經(jīng)興建城市廣場(chǎng)，不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)也在興建或準(zhǔn)備興建廣場(chǎng)，有的號(hào)稱比天安門廣場(chǎng)還要大。城市是需要有空間的，城市也是需要有呼吸的，需要有肺部，但一個(gè)城市合理科學(xué)的結(jié)構(gòu)，一個(gè)健康城市的生態(tài)，不是靠大規(guī)模的廣場(chǎng)來支撐和體現(xiàn)的。把廣場(chǎng)理解為城市的生態(tài)，是非常錯(cuò)誤的，一個(gè)城市需要有一定的空間，城市的品位是靠城市的規(guī)劃、建筑、科學(xué)的布局、城市的生態(tài)、市民的素質(zhì)，城市領(lǐng)袖所倡導(dǎo)的一種體制、制度樹立的，這才形成城市的形象和城市的魅力。

    其次是，不顧財(cái)力大規(guī)模拆遷舊城，另辟新城。不論沿海還是內(nèi)地，現(xiàn)在沒有幾座城市沒有新城區(qū)。一些城市為了要使城市全新，一方面進(jìn)行大規(guī)模的拆遷，造成大量的居民遷徙，加上拆遷政策不統(tǒng)一、政出多門、拆遷行為不規(guī)范、補(bǔ)償方式和數(shù)額不足，使拆遷矛盾非常突出；另一方面，許多城市又不顧老城的歷史、不顧老城的延伸，完全去造一座新城，號(hào)稱“新城運(yùn)動(dòng)”，而且是規(guī)劃剛做好，政府部門先搬遷。政府搬遷推動(dòng)新區(qū)建設(shè)無可厚非，但是不是每個(gè)城市都要建立新區(qū)呢?在歐美日等發(fā)達(dá)國家，大城市的邊緣確實(shí)都有新城區(qū)，這些都是由于大城市的發(fā)展，它本身的一種歷史延伸、經(jīng)濟(jì)輻射、文化推動(dòng)的客觀要求。而我們的一些城市、甚至縣級(jí)市也一窩風(fēng)地搞新城區(qū)、新城市，老的城區(qū)的資源還沒用足，根本就不具備形成新城市的條件，這中間存在的浪費(fèi)是非常嚴(yán)重的。

    第三是發(fā)展城市化的心態(tài)不健康，將近三十個(gè)省市提出要大力發(fā)展城市化，根據(jù)自己的主觀愿望“添火”；城市化的道路不健康，盲目求大或者求小，根據(jù)我們國家的國情確定的是大中小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展；三是增長(zhǎng)方式不健康，地方發(fā)展靠建設(shè)拉動(dòng)，行政區(qū)劃調(diào)整往往只有統(tǒng)計(jì)意義而無實(shí)體性意義。最突出的問題集中在土地上，在土地資源緊缺的情況下，土地的使用效率卻非常低，非常寶貴的土地資源被粗放地使用。

2.產(chǎn)生城市化“誤區(qū)”的因素

    產(chǎn)生城市化“誤區(qū)”的因素很多，但主要原因莫過于兩點(diǎn)：一是，一些地方的領(lǐng)導(dǎo)，對(duì)城市化的認(rèn)識(shí)存在偏差，推動(dòng)城市化的指導(dǎo)思想不正確、不科學(xué)的。認(rèn)為城市化就是“多蓋房子多修路”，致使一些地區(qū)為城市化而城市化。在生產(chǎn)力的發(fā)展沒達(dá)到足夠水平，城市的實(shí)力、經(jīng)濟(jì)能力、人口的聚集也沒達(dá)到一定條件，特別是政府的財(cái)政能力和市場(chǎng)化程度等要素和客觀體系都沒有建立起來的情況下，僅憑領(lǐng)導(dǎo)的一些主觀意志，脫離地方實(shí)際盲目城市化。第二，有些當(dāng)政者為體現(xiàn)為官一任、造福一方，把城市化的進(jìn)程搞成自己追求形象的工程、政績(jī)工程。不顧地方的財(cái)力，貪大求洋，去做所謂高標(biāo)準(zhǔn)、高起點(diǎn)、高規(guī)格的城市廣場(chǎng)或幾大設(shè)施建設(shè)。

3.追求健康的城市化

    有專家認(rèn)為，城市土地?zé)o序擴(kuò)張是城市化不健康的主要表現(xiàn)。城市化應(yīng)是一個(gè)土地集約利用的過程，但實(shí)際上這些年我國城市用地呈全面擴(kuò)張的態(tài)勢(shì)。目前有將近30個(gè)省提出來要加速發(fā)展城市化，但城市化不是自己想快就快，想慢就慢的。這和城市發(fā)展是有關(guān)聯(lián)的，過去我們有一些片面的認(rèn)識(shí)導(dǎo)致了虛假的城市化。通過實(shí)證研究和理論計(jì)算認(rèn)為，城市化的速度不是越快越好。城市化速度應(yīng)和經(jīng)濟(jì)、就業(yè)、用地等因素的增長(zhǎng)相協(xié)調(diào)。在推進(jìn)城市化進(jìn)程當(dāng)中，有兩個(gè)問題值得重視：一是出現(xiàn)了進(jìn)城農(nóng)民種糧無地、上崗無位、就業(yè)無門這種“三無”現(xiàn)象，按道理，城市應(yīng)當(dāng)安排大量的就業(yè)，但是你的城市化沒有達(dá)到這一步，沒有崗位安排。二是城市化和工業(yè)化脫節(jié)，有的地方有   城無市。這兩種現(xiàn)象，不符合城市化發(fā)展的規(guī)律。特別  是第二種現(xiàn)象。要解決這個(gè)問題，城市化就要適度推進(jìn)，要符合客觀規(guī)律，不是越快越好，也不是越大越好。適度推進(jìn)城市化，就是該發(fā)展的要發(fā)展，沒達(dá)到這個(gè)程度的不要急于求成。

    健康的城市化是經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和城市化水平協(xié)調(diào)的城市化。有兩種不協(xié)調(diào)的城市化，一種是過度城市化，會(huì)帶來一系列城市病，如貧民窟、高犯罪率及城市環(huán)境越來越惡化等，這是一種病態(tài)的城市化；另一種是低度城市化，會(huì)導(dǎo)致勞動(dòng)力的大量過剩，整個(gè)社會(huì)的低效率，及一系列“農(nóng)村病”等，也是一種病態(tài)的城市化。從總體上說我國目前仍處于低度城市化。有兩方面原因造成，一方面是改革開放前，在利用工農(nóng)業(yè)剪刀差優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的同時(shí)，用政策人為地形成了城鄉(xiāng)二元社會(huì)結(jié)構(gòu)，推行非城市化的工業(yè)化；另一方面，改革開放后在經(jīng)濟(jì)和城市化水平都增長(zhǎng)很快的同時(shí)，采取“離土不離鄉(xiāng)、進(jìn)廠不進(jìn)城”的策略發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，帶來了鄉(xiāng)村地區(qū)的就地非農(nóng)化，造成城市化和非農(nóng)化的嚴(yán)重脫節(jié)。從微觀上講，健康的城市化至少意味著人口聚集、經(jīng)濟(jì)非農(nóng)化、城鎮(zhèn)建設(shè)等三個(gè)基本要素，缺一不可。如果只有農(nóng)民的非農(nóng)化，沒有非農(nóng)化了的農(nóng)民向城鎮(zhèn)的集聚，“村村點(diǎn)火，戶戶冒煙”，“離土不離鄉(xiāng)，進(jìn)廠不進(jìn)城”，不但浪費(fèi)土地資源，破壞環(huán)境，而且喪失了很多第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展的機(jī)會(huì)。如果沒有經(jīng)濟(jì)非農(nóng)化，農(nóng)民大量涌進(jìn)城市卻找不到工作，就會(huì)出現(xiàn)貧民窟，犯罪率上升及治安惡化等。如果只有城鎮(zhèn)建設(shè)，蓋了很多樓，結(jié)果卻沒有人去住，農(nóng)民要么不去住，要么住不起。這些都不是健康的城市化。

    城市規(guī)劃首先要考慮資源約束，尋求集約緊湊的布局模式，強(qiáng)調(diào)內(nèi)涵發(fā)展，要千方百計(jì)杜絕形象工程。土地規(guī)劃要重新審視目標(biāo)，從城市的科學(xué)合理布局、交通運(yùn)輸功能之間的聯(lián)系出發(fā)合理確定城市化布局，其中免不了要占一部分耕地，我們要承認(rèn)這個(gè)現(xiàn)實(shí)，因地制宜制定土地規(guī)劃。對(duì)于科學(xué)合理的發(fā)展需求，不管是城市還是農(nóng)村，都應(yīng)該給予支持，及時(shí)滿足。與此同時(shí)，要建立相應(yīng)的約束和考核指標(biāo)，盡可能擠掉水分和泡沫，提高土地利用的效率。

    進(jìn)行城市化建設(shè)，政府應(yīng)當(dāng)高瞻遠(yuǎn)矚，有遠(yuǎn)見的規(guī)劃，并按規(guī)劃一步步的實(shí)施。另外，城市化的過程也是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)逐步完善的過程，在這個(gè)過程中，不能放棄市場(chǎng)化的運(yùn)作，但現(xiàn)實(shí)中卻往往有很多的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的無形的手伸出來，象一些地方組建的城市建設(shè)投資公司，實(shí)際上是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的新的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的手段，是老的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的觀念在新時(shí)代的一種反應(yīng)。

    同時(shí)，城市化要有大規(guī)模產(chǎn)業(yè)的支撐。城市化發(fā)展非常重要的核心要素，在于當(dāng)?shù)厣�產(chǎn)力的發(fā)展，必須有城市的產(chǎn)業(yè)，有相當(dāng)實(shí)力的產(chǎn)業(yè)鏈的支撐。沒有產(chǎn)業(yè)支持，僅僅停留在建制城市化和城市規(guī)模擴(kuò)張的城市化，是不能實(shí)現(xiàn)城市化的宗旨的。因?yàn)闆]有產(chǎn)業(yè)支持，城市人口就難以充分就業(yè)，沒有就業(yè)居民就沒有足夠的收入，沒有資金收入就不能拉動(dòng)消費(fèi)，而一個(gè)沒有足夠需求刺激的城市是沒有生命力的，城市化就更無從談起。

(本文來源：陜西省土木建筑學(xué)會(huì)  文徑網(wǎng)絡(luò)：尹維維 尚雯瀟 編輯  文徑 審核)