閱讀 3588 次 對工程招標中存在問題的分析及對策

對工程招標中存在問題的分析及對策

齊來常

(商洛供電局房建辦726000商洛)

    工程建設領域實行招投標制，是為了適應市場經(jīng)濟的客觀要求，通過競爭機制，優(yōu)化資源配置，低成本、高質量、高效率的完成工程建設。近年來，我國先后制定了《建筑法》、《招投標法》、《建筑工程質量管理條例》等法規(guī)并建立了各級“建設有形市場”，對提高建筑市場的規(guī)范性、完善投資、控制節(jié)省開支，提高施工企業(yè)的管理水平，預防和治理工程建設領域的腐敗現(xiàn)象，起到了很大的促進作用。但一些地區(qū)還存在招投標中違規(guī)操縱，投標企業(yè)互相串標，探聽標底，私下聯(lián)系評委等諸多不規(guī)范的競爭和不規(guī)范的運作，給建筑工程質量及安全埋下隱患，這一問題應引起國家和社會的高度重視，建立健全各項規(guī)章制度，不斷改進和完善招投標管理辦法，有效地控制各種違規(guī)行為。

1、招投標參與各方存在的問題

    1.1建設單位

    建設市場存在的許多問題都與其行為不規(guī)范有關，雖然建筑業(yè)行政主管部門一再采取各種措施治理整頓建設市場，但是由于在建筑市場上占主導地位的投資主體(建設單位)大多數(shù)不屬于建筑業(yè)，造成建筑業(yè)行政主管部門對建設單位的管理非常乏力，建設單位的不規(guī)范行為長期得不到糾正，給中國的建筑業(yè)造成極大的危害。主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

    (1)沒有依法上報有關部門批準，擅自采用邀請招標方式，給投標單位串通投標提供了機會。

    (2)少批多建，使用陰陽圖紙。有些單位報批的是一套規(guī)模小的圖紙，建的又是一套規(guī)模大的圖紙，其主要目的是向有關部門少交各種稅費。

    (3)在招標文件中要求投標單位墊資，且在評標中將墊資作為投標單位綜合得分的因素。

    有些建設單位由于資金不落實，或者是為了轉嫁投資風險，要求投標單位墊資，墊資愈多，評標分數(shù)愈高；評標只看報價，報價最低者中標，容易形成低價中標、高價索賠；評標辦法不明確，投標單位只能按自己的理解去投標，結果是各家所報品牌不同，價格相差很大，質量相差很遠。

    (4)評標不公正、不科學，過分壓價現(xiàn)象嚴重。

    建設單位正常壓價是可以理解的，這也是市場競爭的必然結果。但是長期以來，建設市場上的大多數(shù)工程項目壓價幅度都在10％以上，不少項目甚至達到了20％～30％，有的項目中標價僅僅能夠達到甚至不足國家預算定額的直接費，連管理費等費用和稅金都沒有，就更不要說利潤了。

    (5)標底泄露或標底不準，使真正具有實力的投標者，遠離標底而淘汰。

    (6)部分招標，半招半定。招標時將工程項目分解，只招其中一部分，其他部分按設計變更或追加項目送給“關系戶”來施工。

    (7)部分項目該招標不招標、規(guī)避分開招標或者搞虛假招標，有些直接發(fā)包，或改為一對一議標。

    (8)不注重投標單位的資格預審，單靠審查投標單位提供的證件確定投標隊伍，使不具備條件的“游擊隊伍”靠借用、掛靠資質取得投標資格，甚至在資格預審時，存在明顯的傾向性和排斥性等等。

    1.2投標單位

    投標單位作為競爭者，處于被動地位，一切都要響應建設單位招標文件的各項要求，為了競爭取勝，也采取了一些違規(guī)行為，擾亂建筑市場秩序。

    (1)現(xiàn)行招標辦法要求招標單位不少于七家，這樣投標單位就互相串通，彼此達成協(xié)議，出現(xiàn)陪標、大家輪流中標的現(xiàn)象或借機抬高標價，損害建設單位的利益，損害國家和社會的利益，削弱、限制了正當?shù)母偁帲�使招投標流于形式�?/span>

    (2)投標單位掛靠現(xiàn)象嚴重，有些投標單位不具備要求的施工資質和能力，就借用別的施工企業(yè)資質，中標后再轉包或分包，獲得工程利益，使工程項目質量得不到應有的保證。

    (3)投標單位超越資質等級承攬工程，使工程質量無法保證。

    (4)投標企業(yè)高估冒算現(xiàn)象比較普遍。

    (5)為了參與競爭，多方找關系先入圍，然后想辦法得到標底，再拉攏評委打高分，這樣使投標費用很高，不中標，就造成很大損失。

    1.3建設主管部門

    建設主管部門作為招投標活動的行政管理部門，本應嚴格執(zhí)法，按基本建設程序辦事，但有些地方卻大搞地方保護主義，排斥外地施工企業(yè)進入本地有形市場，設置各種障礙，如辦理投標許可證、縮小公告發(fā)布范圍、縮短投標時間、交納注冊費、管理費、巨額保證金等等，使外地施工企業(yè)望而卻步，這樣長期下去，造成當?shù)厥┕て髽I(yè)技術水平落后，施工工藝得不到提高和發(fā)展，制約地方經(jīng)濟發(fā)展。

    有些部門仍然習慣于行政審批，對于項目招投標活動的監(jiān)管、指導和服務明顯不夠，甚至以審批代替監(jiān)管，侵害了建設單位的招標自主權。

    有些部門和地方行政領導通過打招呼、遞條子等方式，為特定企業(yè)和個人說情，干擾正常的招投標活動。

    1.4監(jiān)督部門

    監(jiān)督部門作為招投標活動的監(jiān)督主體，本應嚴格監(jiān)督招投標各方的行為是否符合招投標程序、是否合法，但有些地方的監(jiān)督人員參與評標，成了評委，既當裁判員，又當運動員，使評標處于無監(jiān)督狀態(tài)，給其他評委作手腳、暗箱操作提供了機會，使招投標活動不能真正體現(xiàn)公開、公平、公正的原則。

2、問題產(chǎn)生的原因

    2.1經(jīng)濟利益驅動

    以上招投標參與各方出現(xiàn)的違法違規(guī)行為，歸根結底都是經(jīng)濟利益驅動，大都是為了給個人或集體撈到好處，而損害國家和人民的利益，一些投標單位為了在競爭激烈的市場求得生存或者獲得超額利潤，不擇手段，拉攏腐蝕建設單位、招投標管理單位，甚至監(jiān)督部門有關人員，使他們不按程序辦理，為投標單位提供作弊方便等等。

    2.2法制建設不健全，法制觀念淡薄

    盡管我國針對建筑市場的不正之風制定了一系列法律法規(guī)，但對一些違法行為缺乏相應的處罰條款，各方主體法制觀念淡薄，一些單位和個人仍然知法犯法，有些人根本不學法、不守法，干工作我行我素，膽子很大，沒有絲毫規(guī)矩和約束，心存僥幸心理，以身試法。

    2.3監(jiān)督管理力度不大，監(jiān)控手段落后

    我們的招投標工作只所以有諸多漏洞，給不法分子有可乘之機，就是因為監(jiān)督管理不到位，力度不大，監(jiān)控手段落后，信息化水平不高，監(jiān)督力量不足．沒有嚴格按照程序監(jiān)督，沒有全過程、全方位監(jiān)督。只有各職能部門盡職盡責，按照各自的職責和權限工作，才能減少工作失誤，杜絕不正之風發(fā)生。

    2.4供求關系嚴重失衡

    雖然近年來我國的固定資產(chǎn)投資大規(guī)模增長較快，但建筑業(yè)企業(yè)的數(shù)量也大幅度增加，建筑市場“僧多粥少”的矛盾依舊突出，據(jù)統(tǒng)計，全國的建筑業(yè)企業(yè)共有6.56萬家，其中施工總承包類企業(yè)3.37萬家，占全部企業(yè)的51％。在施工總承包類和專業(yè)承包類企業(yè)中，特級企業(yè)和一級企業(yè)只占6．2％，二級和三級企業(yè)占90.6％，當招標信息尤其是大型工程的招標信息發(fā)布后，報名參加投標的企業(yè)往往是擬中標企業(yè)數(shù)量的十倍，幾十倍，這些企業(yè)的素質良莠不齊，這種過度競爭導致了無序競爭甚至是惡性競爭。

    2.5人員素質不高

    招投標工作是一項技術性、業(yè)務性很強的工作，要求招投標各方參與者有足夠的業(yè)務技能，熟悉招投標程序，有很強的責任心，不能隨意損害任何一方的利益，突出公開、公平、公正的原則，維護健康的市場經(jīng)濟秩序。

    2.6地方法規(guī)、規(guī)章與《招投標法》不相符

    有些地方和部門制定的招投標法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件明顯與《招投標法》不相符，造成管理上的混亂，給違規(guī)行為有了可乘之機。國家有關部門應高度重視，堅決清理和廢止不合法的地方規(guī)章制度，使招投標工作向健康、規(guī)范、有序的方向發(fā)展。

3、問題帶來的危害性

    違法招投標不但擾亂了市場經(jīng)濟秩序而且造成國家固定資產(chǎn)投資規(guī)模的失控，國有資產(chǎn)流失，影響國家宏觀調控政策的實施，甚至是建設單位與施工單位之間相互制約的關系，被個人或小集體經(jīng)濟利益所取代，使得雙方對工程質量與安全的責任約束降到了極限，偷工減料，不執(zhí)行工程建設強制性標準等行為，就很難避免，甚至出現(xiàn)了建設單位與施工單位串通一氣，掩蓋質量問題的情況，給工程埋下結構安全和質量隱患。在一定的社會背景下，圍繞標底甚至產(chǎn)生錢權交易的腐敗現(xiàn)象、不正之風和違法違紀案件產(chǎn)生提供了條件。

4、主要對策分析

    4.1積極推行無標底招標

    標底是業(yè)主對招標項目投資的預測，是評標人判斷投標報價是否合理的主要依據(jù)，業(yè)主或受委托機構在標底編制時，較難考慮施工方案，技術措施對造價的影響，對工程的成本預測主要依靠現(xiàn)行定額、取費文件、容易與市場造價水平脫節(jié)，而標底在評標過程中作為“判官”的特殊地位，不合理的標底會使合理的投標報價在評標中顯的不合理，降低其中標機會，給評標結果帶來不利影響，有時且因標底存在會產(chǎn)生錢權交易，滋生投標過程中的腐敗行為，因此選擇無標底招標，可以避免許多問題的存在，使評標結果更趨于公平、公正、合理。

    4.2實行工程量清單計價

    工程量清單計價是建設工程招投標時，招標人依據(jù)工程施工圖紙、招標文件要求以統(tǒng)一的工程量計算規(guī)則和統(tǒng)一的施工項目劃分規(guī)定，為投標人提供實物工程量項目和技術措施項目的數(shù)量清單，投標人在國家定額指導下，結合工程情況、市場競爭情況和本企業(yè)實力，并充分考慮各種風險因素，自主填報清單，開列項目中包括直接成本、間接成本、利潤和稅金在內的綜合單價與合計匯總價，并以所報綜合單價作為竣工結算調整價的招投標方式。這種方式實行了量價分離、風險分擔，且所有投標人均在統(tǒng)一量的基礎上公平競爭，從技術上便于規(guī)范招標人的計價行為，避免“暗箱操作”，增加透明度，有利于業(yè)主工程款的撥付和工程造價的最終確定，方便工程結算，同時可以促進投標企業(yè)管理和技術的創(chuàng)新，促進企業(yè)貼近市場，促進造價專業(yè)人員提高素質，使其必須具備懂技術、懂法律、懂經(jīng)濟、善管理等全面發(fā)展的復合型人才，適應市場發(fā)展趨勢，有利于廉政建設和凈化建筑市場環(huán)境。

    4.3對投標企業(yè)實行擔保保函制度

    在投標企業(yè)的資格預審中，工程擔保保函金額成為衡量投標人資格的主要標準，對業(yè)主來說，無論是企業(yè)自有資金也好，還是銀行或擔保公司的保函也好，都可以證明企業(yè)現(xiàn)實的財務實力，工程干得好壞，均有支付和賠償能力，省去很多擔心和麻煩，對于建筑市場的發(fā)展來說，這樣做支持了有實力的企業(yè)的發(fā)展，有效防止了個別私營企業(yè)的盲目掛靠，搶占建筑市場，過度競爭得到控制，基本上達到建筑市場的供求平衡。

     4.4改變原來的評標制度。把重點放在中標單位標底的審核上

    工程招標全部不設標底，采用合理最低價中標法，投標報價依據(jù)是企業(yè)內部定額和當時的市場價格信息，在詢標過程中招標方必須選擇2-3名造價工程師，同時對中標單位的標底進行復核，檢查有無漏項或計算錯誤，確定最低價是否已包括所有工程內容，發(fā)現(xiàn)錯誤時，報價不得修改，中標者要么明知虧損也堅持完成，要么放棄正式簽約，用保函賠償招標方損失，此時，次低報價者成為新的中標者，繼續(xù)對其標書進行復核，如次低報價者仍不能簽約，可重新招標。

    4.5加強信息技術和信用檔案建設，為政府加強對工程招投標活動的監(jiān)管提供保障

    當前，我國正處于建設高峰期，工程項目多，建筑規(guī)模大，但建設市場監(jiān)控手段極為落后，因此，應建立建筑市場監(jiān)管信息系統(tǒng)，建立建筑市場各企業(yè)狀況，包括勘察、設計、施工、監(jiān)理招標代理企業(yè)、專業(yè)技術人員等工程項目管理的數(shù)據(jù)庫，并形成信息網(wǎng)絡，對發(fā)生工程質量安全事故或嚴重違反建筑市場的違規(guī)行為的企業(yè)及負有責任的有關參與人員，在建設行政主管部門作為處罰決定后，將其受處罰的情況在信息網(wǎng)上予以公布，并作為不良記錄載入有關數(shù)據(jù)庫，形成其信用檔案。

    4.6強化工程招投標監(jiān)督執(zhí)法隊伍

    規(guī)范工程招投標活動，一方面要完善法律法規(guī)，加強普法，提高當事人的守法意識，另一方面還要強化監(jiān)督執(zhí)法隊伍的建設，針對目前工程招投標執(zhí)法力度不足的問題，建議國家明確規(guī)定工程招投標監(jiān)督執(zhí)法機構必須由財政全額撥款，有條件的應納入公務員編制序列，同時嚴格執(zhí)法程序，嚴肅執(zhí)法紀律，提高執(zhí)

法人中的業(yè)務素質和執(zhí)法水平，對于監(jiān)督執(zhí)法隊伍中的腐敗分子或執(zhí)法犯法，徇私枉法的人員要堅決予以清除。

    實行招投標全過程監(jiān)督，將每個環(huán)節(jié)的監(jiān)督責任落實到人，強化責任管理，確保監(jiān)督工作到位，嚴格查處弄虛作假、串標、抬標的腐敗行為，對招標活動全過程備案，不管何時何事出問題，都有案可查，便于糾正錯誤，追查責任人，實行終身負責制。

    4.7完善有形建筑市場，發(fā)揮其作用。規(guī)范其運行

    規(guī)范有形建筑市場的運行，重點解決部分有形市場同政府監(jiān)督管理機構“一套人馬，兩塊牌子”，違法干預招投標活動以及收費不合理的問題，要開放建筑市場，解除市場準入、行政審批等方面的消極保護和不平等條件，熱誠歡迎外地施工企業(yè)進入市場競爭，堅持實行紀檢監(jiān)察部門在交易中心現(xiàn)場辦公制度，強化對建筑工程招投標全過程的監(jiān)督，從資審選定投標隊伍和評標專家到開標、評標、定標各環(huán)節(jié)都在紀督部門的監(jiān)督下進行。

    本文所提出的目前招投標中存在的問題，雖然是個別地方的現(xiàn)象，但在行業(yè)內，乃至全國影響極壞，不利于我國在世界范圍內投標競爭，希望各地建設行政主管部門加大執(zhí)法力度，完善規(guī)章制度，把招投標工作更好地納入法制化軌道，真正實現(xiàn)通過引入競爭，達到降低工程造價，確保工程質量的目的。

參考文獻：

[1]劉雪純，《對工程招投標的思考》，建筑經(jīng)濟，2003年第7期。

(本文來源：陜西省土木建筑學會  文徑網(wǎng)絡：文徑 尹維維 編輯  劉真 審核)