閱讀 3053 次 文明街歷史街區(qū)保護規(guī)劃管理的反思

文明街歷史街區(qū)保護規(guī)劃管理的反思

高雪梅  金潔萍  丁娟

(昆明市規(guī)劃局歷史街區(qū)與建筑保護辦公室，云南昆明  650011)

1.背景

    隨著經(jīng)濟的發(fā)展和技術(shù)的進步，城市建設(shè)空前發(fā)展。20世紀80年代中后期興起的舊城改造熱潮，使得歷史街區(qū)的保護面臨巨大壓力，城市文化遺產(chǎn)保護規(guī)劃管理問題被提上重要的日程。

    作為國家首批公布的歷史文化名城——昆明，在大觀街、武成路、長春路、金碧路等傳統(tǒng)街區(qū)都已成為歷史的記憶之后，再現(xiàn)昆明傳統(tǒng)文化的載體寄托在了文明街片區(qū)一市區(qū)內(nèi)僅存的一塊較完整的歷史街區(qū)上。面對城市政府資金短缺、投入不夠，城市歷史文化遺產(chǎn)價值的日益流失的情況，歷史遺產(chǎn)保護規(guī)劃管理任務(wù)更加艱巨。

    目前現(xiàn)有的歷史街區(qū)保護管理的政策、法規(guī)、管理制度尚不完善，本文旨在尋找歷史街區(qū)保護更新規(guī)劃管理同城市的社會、經(jīng)濟、文化之間的契合點，研究適應市場化運作模式下的規(guī)劃管理機制造，這是本文研究目的之所在。

2.相關(guān)概念對比研究

    2.1歷史街區(qū)

    歷史街區(qū)是城市歷史文化遺產(chǎn)的重要組成部分。是指歷史留傳下來的因社會、文化因素集結(jié)在一起的有一定空間界限的城市(鎮(zhèn))地域，是能夠顯示一定歷史階段的傳統(tǒng)風貌、社會、經(jīng)濟、文化、生活方式及地方特色．反映了城市歷史發(fā)展脈絡(luò)的街區(qū)。

    2.2城市規(guī)劃管理

    關(guān)于城市規(guī)劃管理概念，根據(jù)《城市規(guī)劃基本術(shù)語標準》(國家標準 GB／T50280—98)解釋為：組織編制和審批城市規(guī)劃，并依法對城市土地的使用和各項建設(shè)的安排實施控制、引導和監(jiān)督的行政管理活動。

    主要包括三方面工作：城市規(guī)劃的組織編制和審批；城市規(guī)劃實施管理；城市規(guī)劃實施的監(jiān)督檢查；

    2.3歷史街區(qū)保護規(guī)劃管理

    由于組成城市歷史文化遺產(chǎn)要素的用地、空間等布局和安排屬于城市規(guī)劃管理的范疇，因此城市文化遺產(chǎn)管理也就是城市規(guī)劃管理的組成部分。歷史街區(qū)規(guī)劃管理是指對劃定為歷史街區(qū)的地區(qū)及其建控地帶、風貌協(xié)調(diào)區(qū)等范圍進行的相關(guān)規(guī)劃管理工作，是城市規(guī)劃管理的一項重要工作內(nèi)容之一。目前，其工作程序和主要內(nèi)容與通常的城市規(guī)劃管理一樣．包括組織歷史街區(qū)保護規(guī)劃的組織編制與審批、歷史街區(qū)保護規(guī)劃實施管理、及歷史街區(qū)保護規(guī)劃實施的監(jiān)督管理；本文中文明街歷史街區(qū)規(guī)劃管理的研究是總結(jié)昆明文明街歷史街區(qū)規(guī)劃管理中的經(jīng)驗，對該專項規(guī)劃管理提出幾點完善優(yōu)化的建議。

3.國內(nèi)外相關(guān)領(lǐng)域概況

    3.1法國歷史遺產(chǎn)保護規(guī)劃管理

    在法國歷史文化保護實踐中．實行的是國家建筑與規(guī)劃師（AUE）審批制度。在每個省都有一個負責歷史建筑保護和各類保護地區(qū)建設(shè)的機構(gòu)——建筑與遺產(chǎn)保護省級服務(wù)中心(SDAP)。這是一個由國家建筑與規(guī)劃師組成，同時涉及與城市建設(shè)相關(guān)的三個國家部門，并由省長直接授權(quán)的機構(gòu)。在保護區(qū)，所有的建設(shè)活動都必須得到國家建筑與規(guī)劃師的認可。國家建筑與規(guī)劃師是保障社區(qū)公共利益和維護保護區(qū)歷史特征的重要人員，而“拆除許可證”制度是國家建筑與規(guī)劃師行使其職責的有力武器。因此。保護的目標能否實施，管理機制是最為關(guān)鍵的保障因素。

    3.2我國城市歷史街區(qū)保護的行政管理機構(gòu)及其職能

    我國的歷史街區(qū)和歷史文化名城一樣，實行國家、地方兩級管理。建設(shè)部、國家文物局按照有關(guān)法律、法規(guī)的權(quán)限對歷史文化保護區(qū)的保護工作進行監(jiān)督、審查和指導。地方各級政府、各級城市規(guī)劃和文物行政主管部門及其他相關(guān)部門根據(jù)各自職能共同承擔歷史街區(qū)保護的各項具體工作。

    目前我國城市歷史文化遺產(chǎn)保護領(lǐng)域的法律保障體系還不完善，目前對文物有文物保護法，對歷史街區(qū)尚無完備的法規(guī)。所以，保護規(guī)劃的執(zhí)行效果，很大程度上必須依靠當?shù)卣�府的重視程度、技術(shù)力量和管理方法。

4.城市歷史文化遺產(chǎn)保護管理與城市規(guī)劃管理的關(guān)系

    城市歷史文化遺產(chǎn)保護是城市發(fā)展戰(zhàn)略的重要組成部分，是一種特殊的城市規(guī)劃管理。

    城市歷史文化遺產(chǎn)既然是城市建成環(huán)境的一部分，它必然要遵循城市發(fā)展的規(guī)律。因此，城市文化遺產(chǎn)保護管理應該包括在城市規(guī)劃管理之中，而城市文化遺產(chǎn)保護管理本身又具有一定的特性，如他的非營利性、更強大的彈性和針對性。因此，可以說當今城市歷史文化遺產(chǎn)保護同城市規(guī)劃形成了一種非常密切的關(guān)系，城市歷史文化遺產(chǎn)保護就是一種特殊的城市規(guī)劃。

5.昆明文明街歷史街區(qū)規(guī)劃管理現(xiàn)狀及存在問題

    5.1管理機制不完善

    我國現(xiàn)行的歷史街區(qū)保護的行政管理，采取的是雙重管理體系由文物行政主管部門和規(guī)劃行政主管部門兩個平行的行政體系共同承擔，在部門職能分工上還不夠明確。

    另外，昆明在1995年出臺《昆明市歷史文化名城保護條例》，但針對歷史街區(qū)、歷史建筑保護管理尚沒有一部地方性法規(guī)。自2001年開始，昆明市在主城開始了歷史文化遺產(chǎn)——“保護建筑掛牌”保護制度。到目前為止，市人民政府一共公布了3批共60幢“掛牌保護建筑”。但是缺乏對實施了掛牌保護的建筑管理的相關(guān)制度規(guī)定。

    5.2規(guī)劃編制體系不完善

    依據(jù)建設(shè)部GB50357--2005《歷史文化名城保護規(guī)范》進行編制的《文明街歷史街區(qū)保護規(guī)劃》，在保護規(guī)劃管理中般肓勘解決保護與發(fā)展問題足夠的預見與解決措施。在劃定保護區(qū)及建筑控制地帶后，對建設(shè)控制區(qū)、風貌協(xié)調(diào)區(qū)沒有明確的管理指標．在規(guī)劃管理時隨意性較大。

    5.3規(guī)劃實施機制中的問題

    文明街歷史街區(qū)從保護規(guī)劃研究到規(guī)劃實施的推動，政府一直沒有出臺相應的配套政策。歷史文化遺產(chǎn)保護本是以社會效益為主的公益性項目，由于沒有切實的配套政策跟上，導致政府推進困難重重。在規(guī)劃管理上也是按常規(guī)管理，無法適應以市場化運作為主的更新方式，進一步使得歷史街區(qū)的保護更加復雜和困難。

    5.4監(jiān)督機制中的問題

    文明街歷史街區(qū)保護規(guī)劃監(jiān)察比較薄弱，規(guī)劃監(jiān)察工作中缺乏專門的針對歷史文化遺產(chǎn)保護的知識和技術(shù)。

    在我國現(xiàn)行的城市規(guī)劃法律、法規(guī)體系中，規(guī)劃編制方面的內(nèi)容比較完善，規(guī)劃編制方面法律、法規(guī)的可操作性較強，法制化進程相對超前。而與之相比，規(guī)劃實施管理的法制化  進程則明顯滯后。

6.昆明文明街歷史街區(qū)規(guī)劃管理反思

    6.1協(xié)調(diào)好城市規(guī)劃管理與城市文化遺產(chǎn)管理的關(guān)系

    城市文化遺產(chǎn)的管理主體按對象大致可以分為兩個部門：文物保護單位的管理主體是文物部門(文化部門)；歷史文化名城、街區(qū)、村鎮(zhèn)的主管部門是城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門，也是城市規(guī)劃管理的主體部門)，因此加強兩個管理主體的合作顯得十分重要。

    6.2完善歷史文化遺產(chǎn)保護的規(guī)劃行政管理機構(gòu)

    目前，全國大多數(shù)規(guī)劃局都缺乏專門針對歷史文化保護的部門。上海規(guī)劃局設(shè)有“城市雕塑與景觀管理處”，其主要職責是：“負責全市歷史文化風貌區(qū)和保護建筑的規(guī)劃組織編制和建設(shè)工程項目管理工作，負責全市城市雕塑和公共空間環(huán)境景觀的規(guī)劃管理工作，負責全市戶外廣告的規(guī)劃管理工作”。從國內(nèi)的經(jīng)驗和建立歷史街區(qū)長效保護機制的角度看，近期內(nèi)應該在規(guī)劃行政主管內(nèi)設(shè)立專門的歷史文化遺產(chǎn)保護規(guī)劃管理部門，以實現(xiàn)專業(yè)化規(guī)劃行政管理。遠期可以設(shè)立獨立的城市文化遺產(chǎn)保護的專門管理機構(gòu)，專門負責歷史街區(qū)的保護資金管理、土地利用、規(guī)劃管理和審批、古建保護及基礎(chǔ)建設(shè)等一系列從政府、國土局、規(guī)劃局、建設(shè)局、文物局等部門獨立出來的職能，對城市中這一特殊的地區(qū)制定特殊政策實行相對獨立的管理。這樣才能實現(xiàn)對歷史文化遺產(chǎn)的有效保護。

    6.3制定完善的城市歷史街區(qū)與建筑保護管理規(guī)程

    除了《城市規(guī)劃管理技術(shù)規(guī)定》外，針對城市歷史街區(qū)保護緊迫性，應該增加專項的技術(shù)標準和規(guī)程。即在國家《歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護條例》、《云南省歷史文化名城名鎮(zhèn)名村名街保護條例》、《昆明歷史文化名城保護條例》的指引下，結(jié)合中國古建筑技術(shù)維護相關(guān)技術(shù)規(guī)范，出臺專項的《昆明歷史街區(qū)與建筑保護管理技術(shù)規(guī)定》，以期在進行相關(guān)歷史文化遺產(chǎn)保護管理時有據(jù)可依。

    城市規(guī)劃管理除了“一書兩證”的法定審批程序外，應學習法國城市文化遺產(chǎn)保護的經(jīng)驗實行“拆除許可證”制度。

另外。借鑒國內(nèi)外一些成功經(jīng)驗，應盡快完善建立有關(guān)“掛牌保護建筑”制度的地方法規(guī)，確立掛牌保護歷史建筑的標準、法律程序、規(guī)劃許可、保護管理、公眾參與、產(chǎn)權(quán)關(guān)系、財稅政策等各項規(guī)定。

    6.4完善保護規(guī)劃編制體系

    6.4.1編制“控制性詳細規(guī)劃”深度的“保護規(guī)劃”

    通過設(shè)立針對歷史文化遺產(chǎn)保護管理要求的控制指標，將控制性規(guī)劃管理延展到歷史文化遺產(chǎn)的保護管理中，是因地制宜的一種做法。

    國外在此領(lǐng)域其實已經(jīng)有成熟的實踐。美國對歷史地區(qū)保護制定了相關(guān)的區(qū)劃管理規(guī)定。地方城市區(qū)劃控制是美國城市土地使用規(guī)劃體系的核心部分，是城市管理者對城市增長和城市設(shè)計施加積極影響的主要工具。在不同的土地使用分區(qū)，以行政權(quán)為法律基礎(chǔ)，以地方區(qū)劃法為依據(jù)，對建筑物的用途、容量、高度和形態(tài)等方面進行相應的控制。因此，在保護規(guī)劃中增加“保護規(guī)劃管理導則”，按管理單元制定圖則。這樣將兩種規(guī)劃內(nèi)容充分融合，以形成完整的保護控制規(guī)劃。

    因此，現(xiàn)行的歷史文化街區(qū)、村鎮(zhèn)保護規(guī)劃應與城市控制性規(guī)劃充分結(jié)合。將控規(guī)編制方法中分地塊給要求進行控制的方法引入，將有效的對保護對象進行保護控制，特別有利于執(zhí)行城市規(guī)劃管理。

    6.4.2在編制保護規(guī)劃應同期編制發(fā)展規(guī)劃

    編制專業(yè)化而且單一的保護規(guī)劃會帶來可操作性低的問題，街區(qū)功能進行適時更新和調(diào)整是歷史街區(qū)保護整治的一個重要組成部分。在《文明街歷史街區(qū)保護規(guī)劃》實施過程中可以看出，單一的保護界限的劃定、保護級別的確定使得保護規(guī)劃在實施方面顯得蒼白無力。

    Jacobs在《美國大城市的生與死》中倡導鄰里關(guān)系的規(guī)劃，認為一個傳統(tǒng)社區(qū)的復興涉及到為了恢復鄰里生活而保持傳統(tǒng)鄰里中街道肌理和結(jié)構(gòu)的尺度感。而Sim Van ryn&Peter Calthorpe提出根據(jù)本地情況布置當?shù)氐馁徫锖土钊擞淇斓姆��?wù)設(shè)施。增加歷史街區(qū)的現(xiàn)代城市功能，促進街區(qū)生活的多樣性，盡可能符合當?shù)貍鹘y(tǒng)和習慣是對街區(qū)功能進行更新調(diào)整的原則。只要不把歷史街區(qū)作為“博物館”式保護，在編制歷史文化遺產(chǎn)保護規(guī)劃的同時，就應該思考實施保護規(guī)劃的機制和可能性。

    因此，保護規(guī)劃的編制除了研究其歷史遺產(chǎn)價值外，還應研究當?shù)氐娜宋摹⒔?jīng)濟及社會發(fā)展的情況，提出切實可行的發(fā)展規(guī)劃。當然，在編制發(fā)展規(guī)劃時盡可能考慮恢復歷史街區(qū)在發(fā)展過程中大多數(shù)時間段內(nèi)占主導的傳統(tǒng)功能，將更有利于恢復其傳統(tǒng)環(huán)境風貌。

    6.5加強歷史街區(qū)與建筑保護規(guī)劃實施監(jiān)督管理

    加強歷史街區(qū)、建筑保護的監(jiān)督管理，完善的監(jiān)督機制才能有效促進保護管理工作。違法建設(shè)可以通過罰沒、強制拆除、吊銷執(zhí)照等進行補救．而歷史文化遺產(chǎn)的流失、消失是不可挽回的，因此，對歷史街區(qū)保護規(guī)劃得到批準后，管理就顯得更為重要。

    歷史街區(qū)保護規(guī)劃的實施很重要的一個環(huán)節(jié)是監(jiān)督。通過設(shè)立街區(qū)保護委員會，或加強上一級政府和行政主管部門對下一級地區(qū)實施的監(jiān)督，加強社會監(jiān)督和輿論監(jiān)督，充分發(fā)揮宣傳輿論工具，增強人們的參與意識和監(jiān)督意識，加強執(zhí)法力度．保證歷史街區(qū)的保護工作按照保護規(guī)劃要求實施。

    建議在規(guī)劃行政主管部門應該設(shè)立專門的歷史文化遺產(chǎn)保護監(jiān)察隊伍，加強對歷史街區(qū)與建筑保護規(guī)劃監(jiān)察力度。

    總之，編制完善的保護規(guī)劃，制定完整的關(guān)于歷史街區(qū)保護的法律體系，設(shè)立專門的街區(qū)保護管理機構(gòu)，對街區(qū)進行政策和資金的支持，是對歷史街區(qū)實施長久保護的必要條件。

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(本文來源：陜西省土木建筑學會  文徑網(wǎng)絡(luò)：尚雯瀟 尹維維 編輯  文徑 審核)